地方政府法治建設研究

鐘憲章 李偉娟

[摘要]地方政府法治建設既是一個宏偉的奮斗目標又是一個宏大的系統工程。本文就地方政府法治建設取得的成就；地方政府法治建設面臨的困境；地方政府法治建設的對策三個方面展開論述，以期望對目前地方政府法治建設的現狀進行一個宏觀的梳理，并針對目前地方政府法治建設所存在的問題提出對策。

[關鍵詞]地方政府；法治建設；困境；對策

[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426（2012）12-0041-03

2004年3月國務院關于《全面推進依法行政綱要》中提出，經過10年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標，標志著我國法治政府建設開始步入全面規劃和整體實施的新階段，在推進依法治國和依法行政的歷史進程中具有里程碑的意義。2008年、2010年國務院發布了《關于加強市縣政府依法行政的決定》和《關于加強法治政府建設的意見》，為加快推進法治政府的建設，全面實現法治政府的目標提出了明確的努力方向，指出“市縣政府能否切實做到依法行政，很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。”因此我們有必要對我國目前地方政府法治建設的現狀進行必要的反思與總結，對地方政府依法行政中存在的問題進行剖析，探求地方法治政府建設的路徑，以期待我國法治政府建設的目標的盡快實現。

一、地方政府法治建設取得的成就

（一）行政機關工作人員特別是領導干部政府法治觀念逐步強化

市場經濟是法制經濟，市場經濟體制的建立為法治觀念的強化提供了強大推動力。各級地方政府都注重對公務員法律知識的普及，建立領導干部定期學法并認真執行，舉辦依法行政報告會、專題講座，實行公務員錄用和領導干部任職前法律知識考試，對行政機關工作人員進行依法行政培訓等等，使得國家機關工作人員當然包括領導干部的法治觀念和法治意識都已明顯增強。比如人權意識、法治意識、公平公正理念等逐漸深入人心。從依政策辦事到依法辦事，從“以法行政”到“依法行政”，法治正在成為公民乃至公務員的一種生活習慣。

（二）地方行政立法逐漸完善

地方政府增強了政府立法工作的計劃性；注重深入調查研究，通過論證會、聽證會以及向社會公布法規規章草案等方式，廣泛征求意見，提高政府立法的科學性和透明度，法律草案、地方性法規草案以及行政法規規章的針對性和可操作性都明顯增強。政府的行政立法開始注重對社會生活各方面的管理方面立法工作，社會管理更加精細、規范；在規范政府行政執法方面的立法更加具有可操作性，實現行政執法規范化，如《遼寧省規范行政裁量權辦法》將政府行政處罰、行政審批、行政確認、行政強制、行政檢查、行政征收、行政給付和行政獎勵等行政管理行為在裁量權方面進行規范與約束。

（三）地方政府在法治政府建設中進行了創新和探索

許多地方政府通過貫徹行政許可法，減少行政審批事項，充分發揮市場自我調節，社會中介機構和行業組織依法自我管理，公民、法人和其他組織依法自我決定有關事項的作用，減少了政府對經濟和社會事務的不必要干預；各地方政府積極創新行政管理方式，普遍建立了綜合性行政服務中心，采取“一個窗口對外”、“一站式辦公”等方式，簡化辦事程序；有些地方進行了鄉長直接選舉的實驗、社區選舉直選實驗以及人大代表專職化的實驗等等。

（四）行政執法狀況不斷改善

行政執法是行政機關與人民群眾的合法權益最直接相關的、最大量的、經常性的管理活動，是依法行政的重要環節。行政權力的有效運作對社會秩序、公共利益的維護都具有十分重要作用。近年來，各級地方政府行政執法水平比以前得到大幅度提高，注重行政執法程序，扭轉了執法主體種類繁多、執法混亂的局面，在一定程度上保障了公民、法人和其他組織的合法權益，推動了依法行政。

二、地方政府法治建設面臨的挑戰

盡管近年來地方政府法治建設不斷加強，取得了巨大成就，積極加強制度建設，努力嚴格執法，強化依法辦事能力和水平，但是，由于受歷史文化傳統、社會經濟發展水平、國家法治建設和政府自身建設狀況等主客觀各方面因素的影響，與真正實現法治政府的目標、建設社會主義和諧社會、全面確立依法治國基本方略的要求相比，還有許多不足的地方，地方政府法治建設面臨著困境和巨大的挑戰。

（一）地方政府的價值取向存在偏差

以經濟發展為主導，追求經濟的增長為目標，熱衷于政府的經濟投資、開發區和新城的建設；對經濟活動干預過多，強于行政手段調配資源。一些官員生活在自己的強大的統治邏輯中，關注的是增長、發展等宏大目標。他們根本無意于理解、感受普通民眾的生活及其尊嚴、權利和利益。

許多地方政府為了完成上級下達的各項政治、經濟考核指標，無視公共選擇的標準和市場化要求的約束。導致一些地方的領導干部不切實際，不顧民力，不計長遠，亂上項目，甚至憑空制造項目，單純追求增長速度，不重視質量和效益，不重視經濟和社會的協調發展，不重視人與自然的和諧相處。地方政府如此思路，全在于政績利益的驅使，因為沒有高速發展，政績就無從體現。所以，地方政府不惜成本的追求輝煌，盲目地低水平地重復建設，大搞形象工程等等。而在形象工程背后，截至2010年，據保守估計，地方政府負債10萬億元，[1]約占GDP的20%至25%。

（二）地方政府的行政權力濫用現象突出

行政權力具有自由裁量權、廣泛性和強制性等特點，因而也最容易出現行政濫用職權、權力腐敗，從而侵犯行政相對人的合法權益，損害社會、國家利益。事實上，地方政府為實現經濟增長目標，違法行政屢見不鮮，違法批準各種政府投資項目、違法批地、違法拆遷現象突出；政府決策缺乏科學性、民主性，行政決策隨意性大，行政決策的執行靠命令、下指標、層層重壓之下，基層政府的自主性和積極性差，上級領導關心的是各種指標是否完成、招商引資項目落實情況。

（三）法律的適用隨意性大

行政權與立法權、司法權關系不順，導致有法難依、有法不依的局面存在。以法治民現象突出，規范政府自身行為缺乏，政府或職能部門往往進行一項工作時事先咨詢有無法律風險、有無責任追究或倒查的規定，風險是否可規避等情況，無風險的違法行為可以無視法律的規定。

（四）規范性文件審查備案制度不完善

政府為推行某項工作，往往以制定一個新的紅頭文件為自己的行為作注解，規范性文件的審查成為權力的競技場，職能部門的強勢或政府首長的命令，使審查成為各級政府、職能部門的權力比拼。大多數情況下，政府在制定規范性文件時不征求人大意見，往往在文件出臺后向同級人大常委會抄送了事，未能及時、完整地向地方人大常委會備案，沒有認真履行這項義務，實際上僅履行了告知義務，導致權力機關監督的滯后性和被動性。

（五）政府監督制約機制尚不健全

有權必有責，權力受監督，這是法治政府一個重要的運行原則。首先外部監督力度還不夠。外部監督盡管主體眾多，但難以形成監督網絡；行政機關的外部監督主要有權力機關和專門機關對行政機關的監督，如人大、紀檢監察部門、法院檢察院等。實踐中這些機關的監督力度還遠遠不夠，人大對政府的監督作用還沒有充分發揮；法院的行政訴訟案件立案還難以做到及時、全面；新聞媒體對政府部門的揭短批評還不夠，輿論監督作用還沒有發揮充分；群眾的監督渠道還不夠暢通，效果還不夠等等。其次行政機關的內部監督流于形式。內部監督由于“利益關聯”，經常出現“相互禮讓”；行政機關的內部監督主要有行政復議、行政監察等。由于行政復議和行政監察均屬于行政機關自己監督自己，故由于這種制度自身的設計缺陷，在實踐中流于形式的多，難以真正起到監督的作用。[2]

三、地方政府法治建設的對策

（一）樹立法治理念

各級政府要樹立法治理念，真正從思想上明確行政權從何而來、權為誰用、為誰執法、如何執法等重大思想認識問題，確保依法治國基本方略的貫徹落實。我國憲法規定，國家的一切權力屬于人民。因此政府機關及其領導干部的一切權力也都應該源于人民的授權。既然政府的權力是人民賦予的，那么各級政府就應該利用手中的權力為人民謀利益，負責地解決人民群眾的困難和問題。同時政府本身不追求利益，應當把人民的利益當作自己的根本利益，而不是盲目的追求政績。

增強領導干部的行政法治理念，要通過加強培訓，使得領導干部時刻更新法治觀念，樹立起對法律的信仰；通過加強學習，提高法律知識，不斷提高法律意識的底蘊；通過加強宣傳，營造良好的法治氛圍，而宣傳本身就是自我法律意識提高的途徑。在實踐中注重改進工作方式，增強法律意識，提高法律素養，維護法律的嚴肅性、權威性，嚴格執法，從而真正提高領導干部依法行政的能力和水平。

（二）完善行政決策制度

完善行政決策的各項制度，保證實現重大行政決策的科學化、民主化和法治化。目前在行政決策程序中要大力推進專家咨詢制度，地方政府對專家的選擇必須考慮不同專家的利益立場，盡可能使受決策影響的利益各方都能獲得專家代表，從而通過專業知識的相互制約而獲得平衡；行政機關不得干預專家的論證意見，不能向專家提供傾向性的意見；專家在咨詢過程中的活動應有相應的紀錄，便于公眾查閱；尊重專家論證意見的科學性，政府最終決策應當說明理由并公開對專家意見的處理情況。

建立公眾參與行政決策制度，行政決策直接關系到公眾的切身利益，陽光政府要求政府的行政決策也應該公開、透明。推行公眾參與在“陽光”下操作，不僅地方行政決策過程公開，而且結果也公開。通過向社會公開征求意見，舉行聽證會、研討會、座談會等形式使公眾參與到行政決策中來，提高行政決策的民主性。

切實開展行政決策的評估制度，各級政府機關應當事前對行政決策的成本、目的、效益、近期和遠期的影響、公眾的認可程度及風險進行分析評估，形成完整的決策后評估報告，載明決策評估的相關信息、對實施中決策做出的調整建議及理由，提前做好相關應對準備。

建立行政決策追蹤反饋制度，定期對決策的執行情況進行跟蹤調查、信息反饋。地方政府內部應該建立一個吸納和反饋社會意見的專門組織，及時、準確、廣泛的征集和受理來自社會各方面的建議和意見，對征集到的所有意見和建議，都逐一加以整理歸納、認真分析研究，形成有關意見情況的說明材料。

落實行政決策的糾錯制度，認真貫徹《全面推進依法行政實施綱要》中“誰決策，誰負責”的責任追究制度；通過民意測驗、抽樣調查、跟蹤反饋、評估審查等方法，及時發現并糾正行政決策制定和執行中的偏差，最大限度地減少決策失誤造成的損失，并依法追究決策者的責任；打造誠信政府的形象。

（三）嚴格行政執法

在現代社會，行政執法涉及到經濟、政治、文化、社會等各個領域，執法機關能否合法、公正、高效地行使權力，直接關系到人民群眾的合法權益能否得到依法保護，關系到社會秩序是否穩定，社會關系是否和諧。為此，要認真落實《全面進行依法行政實施綱要》中關于嚴格行政執法的相關規定。

行政機關應當進一步完善行政執法程序。根據法律法規和規章的規定，明確執法權限，健全執法制度，細化執法標準、執法環節，以規范執法行為，公正廉潔執法。加強專門執法機關和專業執法隊伍建設。加大對執法人員的法治教育和紀律教育力度，使其牢固地樹立以人為本、執法為民、文明執法的理念。

（四）加強對行政權力的監督

權力的行使要受到監督和制約。建設法治政府，監督是保障。要規范行政機關及其工作人員的行為，防止行政權力的隨意放棄或濫用，做到依法行政，就必須加強對行政權力的監督。

在繼續強化人大監督、政協監督、新聞媒體監督和公眾監督等外部監督和完善行政復議制度、專門監督等內部監督的基礎上，對規范性文件的審查應進一步加強，提高規范性文件備案審查的民主程度，擴大公民有序政治參與。審查規范性文件是一項復雜的工作，它涉及到人大常委會與“一府兩院”的關系，有的還涉及到與黨委的關系，因為有些文件是經黨委同意甚至是授意的。這就要求地方人大及其常委會既要敢于監督，又要善于監督。對報送備案的規章政府法制機構應當嚴格依法審查，做到有件必備、有備必審、有錯必糾。將規范性文件也納入司法審查范圍，加強監督。

參考文獻：

[1]霍侃，王長勇.探查地方債黑洞[J].新世紀，2011，（9）.

[2]黎明琳.上海法治政府建設的現實問題與對策思考[J].政法論壇，2009，（12）.

責任編輯宋桂祝