政府在推動文化產業發展中的作用和定位

柳玉芬 宋桂祝

[摘要]不同于其他經濟產業，文化產業是一種既具有物質屬性也具有精神屬性的產業。這就要求，政府要保證對文化市場的調控能力，要將社會效益放在首位，實現社會效益和經濟效益相統一，這是對文化產業發展的一個特殊要求。發展文化產業，應當是政府、企業和社會三位一體，政府充當的是管理角色和推動角色，而不是產業發展的主體。政府主導作用主要體現在制定政策、營造環境、做好服務，為文化產業發展鋪路。

[關鍵詞]政府；文化產業；角色定位；作用

[中圖分類號]D60[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426（2012）12-0076-05

文化生產力在當代不僅已經成為綜合國力的構成要素之一，而且也是衡量一個國家綜合競爭力的重要標志。因此，在黨的十七屆六中全會審議通過的《中共中央關于深化文化體制改革，推動社會主義文化大發展大繁榮若干重大問題的決定》提出，要加快發展文化產業、推動文化產業成為國民經濟支柱性產業。據估算，2016年我國文化產業的增加值占國內生產總值的比重將達到5%，在全國范圍內可以實現文化產業成為國民經濟支柱性產業的目標。

文化產業強勁的發展態勢和有利的政策環境，促使各地紛紛出臺激勵政策、調整經濟結構，搶抓文化產業發展機遇。近年來，遼寧省著眼于老工業基地振興與構建和諧遼寧的發展思路，提出了要大力發展遼寧特色文化、實現“文化強省”的戰略目標。作為遼寧中部地區中心城市，沈陽市在遼寧整個區域文化產業格局中地位分外顯著。正確認識政府在推動文化產業發展中的角色作用，大力發展沈陽文化產業，不僅有助于帶動沈陽經濟社會的全面發展，更有助于促進《遼寧省文化產業振興規劃綱要》的實施以及遼寧“文化強省”戰略目標的實現。本文將在研究和分析政府在文化產業發展中的角色和作用的基礎上，對沈陽市推動文化產業的發展提出一些對策性建議。

一、政府在文化產業發展中的重要作用

1.文化產業的本質屬性

文化產業是隨著我國社會主義市場經濟的逐步完善和現代生產方式的不斷進步而發展起來的新興產業，作為一種特殊的文化形態和特殊的經濟形態，文化產業的本質屬性，以及它在經濟社會發展中的地位和作用，決定了它的發展和壯大離不開政府的積極扶持和強力推動。

不同于其他經濟產業，文化產業是一種既具有物質屬性也具有精神屬性的產業。文化產業作為一種經濟活動，必須走市場化的道路，遵循物質產品生產和資源配置最優的市場規律。但是，文化產業的生產主要是提供滿足社會精神需要的精神產品，這類產品既具有普通商品的一般屬性，又具有一定的意識形態屬性，而實現文化產品商品價值和社會價值的最大化是文化產業發展的理想狀態。因此，文化產業的發展，需要政府遵循市場經濟的基本規律進行管理，按照市場規律進行文化資源的配置和文化產品供需的調控。

文化產業是將文化進行工業生產和產業化運作之后產生的新的經濟形式，它同時具有文化和經濟等多重功能。文化產業的興起極大地促進了城市經濟的發展和市場的繁榮，成為現代經濟利潤的增長點。它的興起，不僅促使現代經濟增長方式發生革命性的變革，促進了經濟向內生型增長模式轉化，還帶動了相關產業的發展，形成了經濟發展的聯動效果。文化產業不僅具有經濟學功能，還具有一定的意識形態功能、知識功能和娛樂功能。完善和發展文化產業已經成為下一階段我國國民經濟和社會發展戰略的重要組成部分。

實際上，任何一個產業的產生、發展、壯大，都離不開政府的高度重視和積極推動，尤其是我國的文化產業正處于發展階段，企業主體市場化程度低，市場發育不充分，更需要政府的強勢介入，對文化產業加以引導和扶持，這也是我國文化產業發展壯大的基本前提。針對文化產業領域中的“市場失靈”現象，政府在規劃、政策、管理等方面予以宏觀調控，以彌補市場機制在配置資源時存在的局限或缺陷，避免在文化發展中出現結構性失衡等問題。同時，在尊重文化企業的市場主體地位基礎上，通過創造供給引導消費需求，把不同產業發展主體的不同利益、價值取向凝聚為共同方向，從而實現文化產業商品價值和社會價值二者的平衡和統一。

2.政府在文化產業發展中的引領與導向

因為文化的產品和服務具有雙重屬性，特別是具有意識形態屬性，這就要求，政府要保證對市場的調控能力，要將社會效益放在首位，實現社會效益和經濟效益相統一，這是對文化產業發展的一個特殊要求。

2006年，黨中央、國務院印發了《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》，引導和動員全國各族人民，把握有利于我國文化發展的戰略機遇，實現我國社會主義先進文化的更大繁榮。黨的十七大報告又明確提出，開發文化資源，發展文化產業是提高文化軟實力的根本途徑，要“迅速壯大我國文化產業的規模，使文化產業占國民經濟比重明顯提高、國際競爭力顯著增強。”這充分反映了我們黨對時代發展趨勢和我國文化發展方位的科學把握，為當前和今后一個時期文化建設指明了方向。2009年頒布的《文化產業振興規劃》，標志著我國文化產業發展進入了一個新的歷史階段。文化產業在國民經濟和社會發展中的地位和作用日益突出，尤其是在后經濟危機時代，文化產業已經上升為國家的戰略性產業。為適應文化建設面臨的新形勢，加快文化產業發展，遼寧省政府已經出臺了《遼寧省加快發展文化產業的若干優惠政策》等一系列措施，在2010年8月又出臺了《遼寧省文化產業振興規劃綱要》，2011年遼寧省委、省政府再次推出《關于促進文化產業發展的若干政策規定》，積極推進具有遼寧特色的文化產業發展。

沈陽市委、市政府積極響應中央號召，認真貫徹落實遼寧文化產業發展目標政策，緊緊抓住歷史機遇，及時作出了推動沈陽文化大發展大繁榮，加速由文化大市向文化強市轉變的戰略決策。沈陽作為國家歷史文化名城，有著深厚的歷史文化積淀和豐富的文化資源，文化門類齊全，文化環境優良。早在2003年，沈陽市就被確定為全國首批開展文化體制改革綜合試點城市。沈陽市以深化文化體制改革為契機，努力推進文化事業的繁榮和文化產業的發展。目前，沈陽市文化體制改革取得重大成效，文化產業得到了快速發展，整體規模、水平與發達地區差距明顯縮小。沈陽市政府在推動文化產業發展中發揮著不可替代的作用。

隨著文化產業的深入發展，政府的作用方式和作用領域也將發生重大變化。正確認識政府在文化產業發展中的角色和作用，有利于解決制約沈陽市文化發展的深層次矛盾和問題，形成較為完善的適應市場經濟體制要求的文化產業發展機制和文化市場體系；有利于充分發揮沈陽的區位優勢和輻射功能，促進經濟結構的調整和發展方式的轉換，在后經濟危機時代培育新的經濟增長點；有利于促進地區文化資源整合，調動社會各界參與文化建設的積極性和創造性，形成文化建設的強大合力；還有利于深入挖掘城市物質文化資源，打造城市文化品牌，滿足人民群眾日益增長的精神文化消費需求。

二、政府在文化產業發展中的角色定位

文化產業發達國家的經驗表明，政府在文化產業發展中的角色定位和工作方式是決定文化產業發展的關鍵因素。從總體上來看，政府在推動文化產業發展中的作用是全方位的，既包括戰略層面的引導和主導，又包括具體層面上對產業和企業的服務、扶持。文化產業發展的一些關鍵要素，例如市場主體、投資、資源、發展空間和政策等在各個環節的相互協調、合理配置，都需要政府部門的高度支持和有效配合。但是，發展文化產業，應當是政府、企業和社會三位一體，政府充當的是管理角色和推動角色，而不是產業發展的主體。在推動文化產業發展的過程中，政府的角色定位應當是：

1.戰略規劃和政策法規的制定者

合理有效的戰略規劃，是文化產業能夠有機、完整、持續健康發展的基本前提。文化產業發展的目的在于推動文化與經濟的結合，充分發掘利用文化資源，生產創造豐富的文化產品，以滿足人民群眾日益增長的物質和精神文化需要。宏觀的、長遠的文化發展戰略需要具體的、階段性的具體規劃予以結合。政府是文化產業發展規劃的具體制定者。規劃應根據社會文化發展水平和文化資源的實際狀況，從發展目標、戰略步驟、內容形式、財政保障等方面為文化產業的發展指明目標和具體途徑。

作為政府部門，建立機制、出臺政策，建立政府引導體系，是自身應承擔的重要管理職能。文化產業的發展需要完備的法律架構、產權制度和人才制度，這都需要政府予以提供。當前，有關文化產業的相關政策和立法還不完善，這對于跨行業、結合文化與經濟、具有鮮明產業特殊性的文化產業發展而言是很大的缺陷。同時，政府的文化管理行為也必須有法可依，只有制定出科學配套的文化產業政策法規，不斷完善文化發展建設，才能為政府提高文化產業管理水平提供充足的政策法規保障。

2.公共產品和服務的提供者

政府作為公共部門，為產業發展提供公共產品和服務責無旁貸。政府應建立健全各級各類必要的公益性文化機構和文化組織，建立諸如博物館、音樂廳、美術館、大劇院等公共文化設施，積極推動文化大市場建設，為文化產業的發展提供固定的載體。同時，政府要面向企業需要，搭建文化產業發展的投融資、技術研發、信息交流、項目指引等公共服務平臺，為文化產業提供良好的生存和發展環境。

由于我國文化市場發育較晚，各類中介組織、非營利機構力量薄弱，文化產業市場主體發育還很不成熟，這就需要政府在推進政事分離、管辦分離、政企分開的基礎上，形成數量充足、機制靈活，具有較強競爭優勢的文化市場主體。

政府應根據文化產業發展戰略要求，進行必要的財政投入以引導文化產業的發展，通過設立文化產業發展專項資金，以少量的有效投入撬動更大的社會投入；通過制定政策，鼓勵社會力量參與文化產業，不斷拓寬文化產業的投融資渠道；通過培育市場主體，發展各種中介組織，促進文化市場的成熟；通過建立政府績效管理和產業政策評估，保證各項管理、投入和服務的綜合效益最大化。

3.產業發展環境的營造者

文化產業的發展需要一個良好的創業環境，而政府是這種良好環境的營造者。

第一，政府要營造良好的產業發展的體制環境。政府要加快文化體制改革，從過去的管辦不分轉到對公共文化服務和文化產業發展的規劃、指導、協調、監督和管理上來，革除制約文化發展的體制性障礙。發展文化產業應當充分發揮行業中介組織的作用，通過行業中介組織的協調和管理，促進行業的自我發展。在我國，文化行業中介組織發展起步較晚，雖然部分文化行業成立了相應的文化行業協會，但大多隸屬于政府部門，其地位和作用甚微。

第二，政府要營造良好的產業發展政策環境。政府的優惠政策包括金融、財政、稅收等方面，也包括吸引和留住人才方面的優惠政策。在投融資方面，政府應推動多元化投資、金融市場融資、傾斜性金融信貸政策等，逐步形成投資主體多元化、投資方式多樣化、融資渠道社會化、項目建設市場化的文化產業發展新格局。

第三，政府要營造健康的市場環境。政府應根據文化產業發展規劃制定完善各項具體的方針政策；制定市場準入、市場競爭、市場退出等有關規則，確保文化企業在公平、公正、公開的基礎進行競爭；制定微觀規章制度賦予微觀主體獨立的經營地位，引導和規范經營主體的行為。

4.文化市場秩序的監管者

文化市場是文化產業發展的重要組成部分。政府對文化市場進行有效監管，是文化企業自主經營、公平競爭、不斷發展的必要條件，也是政府履行公共管理職能的重要體現。發展文化產業要求相關的經濟資源、文化資源配置市場化，需要形成統一、開放、競爭、有序的現代文化市場體系，這都要求政府強化管理職能。政府通過對文化市場的準入許可、市場行為的規范和文化內容的監管，可以有效保護和開發文化資源，整合文化產業的內容要素，維護產業的信用資源。

由于我國文化市場發育晚，發展速度快，豐富多彩的文化產品在滿足了人們快速增長的文化需要的同時，也暴露出許多問題，如盜版書、盜版碟的存在，嚴重地侵犯了文化企業和作者的合法權益。知識產權保護是文化產業崛起、發展的重要基礎。政府要按有關法律保護文化企業的知識產權和技術市場？熏加大打擊侵權的力度，采取專項治理的辦法，堅決打擊盜版、造假等侵權行為，有效地保護知識產權，整頓和規范文化產業市場秩序，為文化產業的發展營造良好的市場環境。

需要注意的是，由于我們的政府管理體制脫胎于計劃經濟時期，文化管理體制存在的一些根本性問題仍然沒有解決，政府的行為方式仍帶有計劃經濟的烙印，這在很大程度上成為制約文化產業發展的“瓶頸”。例如，長期以來，政府統管各項文化事業，直接介入經營性文化領域，包攬了文化產品和文化服務的供給，形成角色錯位；政府主要依靠單一的行政手段，通過發布命令、指示、規定、決議、條例等強制性約束方式直接干預文化建設中的文化事務，在前瞻性、戰略性方面極為不足，對文化產業發展全局缺乏合理規劃和政策引導，形成管理缺位。因此，要深化文化體制改革，充分認識文化產業管理的自身規律，進一步明確政府文化產業管理職能，工作方式從控制式轉向支持服務式，進行合理的角色定位，從而推動文化產業的大發展、大繁榮。

三、充分發揮政府在推動沈陽市文化產業發展中作用的建議

文化產業的發展壯大需要政府強有力的推動和引導，尤其是在初創和起步階段更需要政府提供財政、稅收、金融、土地等多方面的政策支持。政府主導作用主要體現在制定政策、營造環境、做好服務，為文化產業發展鋪路。

一要制定好政策。要以推進文化產業的市場化、社會化、組織化為目標，制定適應的政策法規體系。充分利用財政、金融、行政等手段調控文化產業的發展方向，實現政府對文化產業中不同行業的調控。發揮公共財政在發展文化產業中的主導作用，制定差別稅率、稅金減免、先征后退等優惠政策，拓寬投融資渠道，加大財政對文化重點項目尤其是非公資金的扶持，或以貼息、低息貸款甚至撥款等方式對核心層及重點項目的支持。

二要營造好環境。在努力辦好公益性文化事業，不斷滿足群眾日益增長的文化需求的基礎上。要充分發揮中介組織作用，積極培育市場主體，發展文化產業，實現公益性文化事業與文化產業相互促進。

三要加快建設一支素質優良的文化產業人才隊伍。大力發展文化產業，人才是關鍵。樹立“人才資源是第一資源”的觀念，遵循文化產業人才成長的基本規律，抓住培養、選拔、吸引和使用等重點環節，努力建設一支規模宏大、結構合理、素質優良的文化產業人才隊伍。

四要鼓勵引導文化消費。適應城鄉居民消費結構變化的趨勢，創新文化產品和服務品種，培育消費熱點，拓展消費領域，引導社會公眾的文化消費。文化產品生產單位要面向群眾尤其是要認真研究中產階層的文化消費狀況，努力降低成本，提供價格合理、優質的產品和服務。具備條件的地方，可采用政府補貼方式，向社會提供低價文化產品。

推動沈陽市文化產業發展的幾點建議：

1.制定戰略。一個國家和地區的崛起，往往發端于文化的振興，只有占領文化高地的城市，才能在激烈的競爭中求得生存與發展。為進一步促進文化產業又好又快發展，2008年，沈陽市確定了加快文化產業新發展的戰略任務，并科學編制了《沈陽市2008-2012年文化產業發展總體規劃》。提出了發展文化產業“一軸、兩翼、三中心、四大集聚區、五大市場”的空間布局新構想，描繪出文化產業發展新藍圖。在具體實踐中，沈陽市實施重大文化產業項目帶動戰略。發揮渾南動漫產業基地、棋盤山文化旅游產業基地、沈北華強文化科技產業基地和沈陽雜技演藝集團文化產業示范基地4個國家級文化產業基地龍頭作用，建設文化產業聚集區，打造文化產業集群。文化產業成為滿足人民群眾精神文化需求的重要途徑和經濟增長的新亮點。

應該看到，當前沈陽市文化產業迎來了嶄新的發展階段，但與發達國家和地區相比，我們的文化產業從質量到數量仍處于弱勢地位。因此，我們應根據文化產業發展現狀、趨勢與沈陽市文化產業發展的新特點，把文化產業發展放在更加重要的位置去審視、去培育，明確沈陽市文化產業發展的核心價值理念、宗旨、原則和目標等，并以此作為有關文化產業政策法規的制定原則和指導方針。在此基礎上，提高沈陽地區的文化產業競爭力，提升沈陽市在全國文化產業競爭格局中的地位。

2.塑造主體。為適應社會主義市場經濟要求，增強文化產業的競爭力，形成專業化、規模化、集約化的文化產業良性發展格局，必須圍繞重塑大而強、強而優的文化市場主體。

在文化產業發展過程中，合理的產業主體結構是衡量產業發展是否成熟的標志。文化產業主體應多元化發展，這也是與文化需求多樣化相適應的。文化產業主體應包括政府、企事業單位、自然人等。作為政府，要實施文化產業發展戰略，就必須不斷推進文化領域的產權制度創新，規范文化市場管理，塑造大量的多元化的市場主體。

要改變發展文化產業方式，真正下放行業管理權力。文化產業領域目前仍是事業單位轉化的“事業集團”和國有資本控股的上市公司在唱主角，創意企業、創造型的個體還尚未成為產業的主要力量。作為政府管理機構，要盡快實現由“辦”文化向“管”文化的轉變，不斷擴展多門類文化產業體系，堅持政府主導下的市場化文化投融資體制和機制，推動產業主體多元化和梯度競爭格局的形成。

3.做長鏈條。沈陽市文化產業要做大做強，必須做好資源、產品、市場三篇“文章”，推進整體產業鏈條的規劃和衍生產品的開發，實現文化產業的可持續性發展。

第一，要做長資源鏈。一要保護和開發不可再生性的文化資源；二是發掘和開發非物質文化遺產資源。文化資源是文化產業的素材與源泉。沈陽市豐富的文化資源釀就了文化產業發展的巨大的潛在優勢和得天獨厚的條件，因此，沈陽市文化產業的可持續發展必須首先利用、保護好這些文化資源。

第二，要做長產品鏈。文化產品是文化產業存在與發展的載體，文化產品的可持續生產是實現文化產業可持續發展的核心環節。因此，提升文化產品的內在品位顯得尤為重要。一些文化產品的制造者為了追求一時的經濟效益而不顧社會效益？熏生產的文化產品流于淺、平、庸？熏對此要予以嚴厲打擊。要打造精品，扶持精品，追求精品，使文化產品能夠具有生命力。

第三，要做長市場鏈。文化市場是提供文化產品和從事文化有償服務的有形和無形場所。產業的發展離不開市場？熏市場的發育可以促進產業的發展壯大。要在鞏固國內市場的基礎上，拓展海外市場。擴大文化產品和服務的進出口貿易，推動文化產業的國際化。要大力開發農村市場。城鎮市場是文化產品的主戰場，但要對農村市場的潛在消費能力有充分的認識。另外，還要培育與做活包括文化人才市場、文化產權市場、文化資本市場在內的文化要素市場。

4.完善政策。不斷完善的政策法規，是文化產業健康發展的根本保證。政府要真正在文化產業發展中發揮引導和扶持作用，就要完善合理的政策法規，改變文化政策法規體系的歧視性和不平等狀況，優化文化產業發展的政策環境。要以文化管理體制改革為動力，提高文化產業政策的立法層次和文化政策的可操作性。及時出臺新的政策法規，讓政策法規涵蓋文化產業的創意設計、制作傳播、產品營銷等全過程。要盡快完善文化產業發展的體制政策法規、市場政策法規、融資政策法規以及創新政策法規。

5.監督管理。一要轉變政府管理職能。通過改革和制度創新，實現三個轉變：從管理文化單位為主向管理文化市場為主轉變；從“辦文化產業”向“管文化產業”轉變；從微觀管理向宏觀管理轉變。要建立綜合性的文化管理機構，合并涉及公益性事業和經營性文化產業的政府管理職能，降低行政成本，健全運行機制，提高行政效率，創新政府管理和服務方式。

6培育市場。沈陽市通過實施文化產業發展的一系列政策措施，全市文化產業發展速度，經濟效益和社會效益都得到了很大的提高，人民群眾精神文化生活不斷豐富。但是我們也要看到，沈陽市的文化市場還沒有形成功能完備、充滿活力、開放有序的運營體系，文化產品的商品率不高，消費市場不成熟，缺少市場中介組織，市場對文化產業的主導和牽動作用不強。

因此，要加快培育現代市場體系，充分發揮市場機制的積極作用。首先要加快以文化產品為重點的市場體系建設。形成具有地方特色的文化藝術品生產銷售體系，形成規模效益和品牌效應。其次要大力發展市場中介機構和行業組織。注意發揮經紀、代理等文化中介服務機構作用，為各類文化單位提供專業化、社會化服務。第三要把文化交流與文化貿易結合起來，把政府推動與企業市場化運作結合起來，加強文化產品和服務出口工作，積極宣傳推介沈陽文化企業和文化產品，不斷擴大沈陽文化的對外影響。

責任編輯侯琦