社會管理創新路徑探索

孫學敏 王雪梅

[摘 要]處于老工業基地全面振興的決勝期、全面建設小康社會的關鍵期的遼寧充分認識到社會管理創新對新時期經濟社會發展的重要意義，并對其進行了積極的探索。在實踐中一些創新亮點頻現，同時諸多問題也與之并存。當前，必須對遼寧社會管理所面臨的新形勢、新特點、新問題進行深入的研究，既要正視問題不回避，更要謀求破題不懈怠，努力推進管理理念、管理主體、管理手段、管理機制的創新，方能突破性地走出一條符合遼寧實際、具有遼寧特色的社會管理創新之路。

[關鍵詞]社會管理創新；亮點；問題；路徑

[中圖分類號]C916[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426（2012）12-0071-05

遼寧正處于老工業基地全面振興的決勝期、全面建設小康社會的關鍵期，同時也處于由多元化的利益主體和多樣化的利益訴求交織混雜的社會問題與社會矛盾的高發凸顯期，經濟社會的和諧有序、繁榮發展，民眾生活的幸福安定、安居樂業皆有賴于良好的社會管理。社會管理并不是一個新話題，但在當前的發展時期卻蘊含著新內容，傳統的社會管理方式難以應對錯綜復雜的新局面。所以針對遼寧的社會發展現狀和實際，探索一條適用性與針對性更強的社會管理創新之路，對“建設富庶文明幸福新遼寧”美好目標的實現無疑至關重要。由此，筆者對遼寧社會管理創新的實踐與探索進行了深入的調查與思考。

一、遼寧社會管理創新亮點頻現

轉型期的社會管理領域諸多尖銳的新矛盾與新問題與發展相伴而生，遼寧在社會管理創新之路上進行了積極的探索實踐。各地直面現實、迎難而上、改革創新，盡顯執政智慧與管理智慧。作為全國社會管理創新綜合試點城市的沈陽市開展了大規模的社會管理創新“百點示范工程”建設，大連市開展了以便民、利民為主線的社會管理創新活動，丹東市開展了創建“百里平安邊防線”活動，遼陽開展了“社會矛盾化解年”活動，鐵嶺提出的政治安定、社會安穩、百姓安居、企業安心、經濟安全“五安”目標……各具特色、卓有成效的社會管理創新實踐不僅極大地激發了社會各方的活力，同時不斷夯實著社會和諧穩定的基礎。

源頭治理，改善民生。“求木之長者，必固其根本？鴉欲流之遠者，必浚其泉源。”社會矛盾與社會問題發生的最重要的根源就是民生利益。馬克思有句名言：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”遼寧把“以人為本、民生為本”的理念真正落到實處，把解決影響社會和諧穩定的民眾最關心、最直接、最現實的問題放在首位，不秀政績，不搞形象工程，將以往的臨時性的救急和救濟型的惠民舉措代之以完善的保障和改善民生的制度安排，讓各個群體都能感受到政府的給力之舉。鐵嶺市和朝陽市突出重點，扎實工作，從著力解決好事關民眾切身利益的教育、住房、就業、醫療、社保等基本民生問題入手，逐年提高用于民生幸福的財政支出比例，不斷提高惠民層次，社會管理創新得以扎實推進。大連、營口、葫蘆島市在流動人口管理工作上成效顯著，提出了“人性化管理、親情化服務、本土化融合、市民化對待”的創新理念。營口市實現了流動人口與本地職工同管理、同福利、同提拔使用的舉措。葫蘆島市積極推進戶籍管理制度改革，著力解決流動人口就業、居住、就醫、子女入學等突出問題。這些舉措有力地保障了流動人口的民生權益，為社會的和諧穩定與經濟發展奠定了良好的基礎。

重點突破，化解矛盾。轉型期的遼寧老工業基地歷史上累積的老問題與現實發展中的新矛盾錯綜交織，有效地化解矛盾就成為社會管理創新中的重中之重，全省各地都在積極探索矛盾化解之法，實踐中產生了一些成功的經驗和做法。本溪有效開展了“三調聯動”工作，即通過人民調解、司法調解、行政調解，做到“因地制宜、因事制宜、協作聯動”，大量矛盾糾紛被有效化解。丹東市建立了專群結合、人防物防技防結合、點線面結合、警民聯動、指揮高效的治安防范體系和防范網絡。錦州市通過健全“大排查、大整治、大調解、大巡防、大管控”的“五大”工作機制，化解“小糾紛、小訴求、小案件、小隱患、小事情”這“五小”矛盾，將各類矛盾糾紛及時有效地化解在基層，消除在萌芽狀態。遼陽市注重從社會矛盾的源頭預防，構建了縱向到底、橫向到邊的“四級（市、縣、鄉、村）三網（綜治、信訪、維穩）”矛盾糾紛排查化解組織網絡。這些創新舉措能夠及時有效地使社會矛盾得到化解，防止其積累、激化、蔓延、升級、轉化，從而社會運行的有序性與平衡性得以持續。

激活細胞，關注基層。民眾是社會肌體的細胞，基層是大量社會矛盾的聚集地，民眾無窮力量的蘊含體。基層基礎工作是社會管理創新的著力點。沈陽市采取各種措施激活細胞，民眾的積極性、主動性、創造性被充分調動，諸多阻力而今成為管理創新的巨大動力。通過設立“特設”黨支部，打造“國際安全社區”；實行居民自治管理，打造“全國和諧示范社區”；營造“福”文化氛圍，打造“全國學習型示范社區”；用愛心凝聚人心，打造“魅力社區”，社區被建設成社會管理創新的基礎平臺。阜新市充分認識到整個社會管理的根基就是基層基礎建設，從而把“面向基層、服務基層、建設基層”作為社會管理創新的工作方向，將鄉鎮？穴街道？雪綜治信訪維穩工作中心、村？穴社區？雪工作站建設做重點工作，使各種民間資源和社會力量得到進一步的整合和有效利用，并在維護經濟社會的和諧穩定中發揮重要作用。無論是情況掌握，還是問題解決、矛盾化解、工作推動，各地來自基層、來自民眾的諸項創新之舉匯聚成遼寧和諧的雄壯交響。

綜治維穩，頻現新舉。以改革創新為動力，遼寧不斷開創綜治和維穩工作的新模式。撫順市依托科研機構-遼寧石油化工大學在理論上與智力上的支持，成立全國首家“社會穩定科研與培訓中心”，并充分挖掘本地的精神資源——學雷鋒的傳統，廣泛開展以“弘揚雷鋒精神，為平安撫順作貢獻”為主題的各類平安創建活動，形成了全社會參與社會管理的新模式，成為為平安撫順建設的巨大助推力。鞍山市開創了遼寧綜治工作的先河，通過不斷的努力從地方立法的高度，把工作中一些長期以來行之有效的經驗做法加以確定和完善，出臺了《鞍山市社會治安綜合治理條例》，使綜治工作踏入了法制新境界。葫蘆島市獨具特色的見義勇為工程省內聞名。該市對見義勇為的行為不僅大力宣傳，營造全社會見義勇為的氛圍，而且通過政府、國企、民企的大力支持，募集了數百萬元的基金給這項工作提供了強有力的資金保障。

二、遼寧社會管理創新問題分析

由于多方的共同努力，遼寧在社會管理創新方面取得了諸多的成績，但我們也看到在實際工作中還存在著一些影響創新成效的問題。

1.理念偏狹。一些地方領導者、管理者依然把主要的目標和追求放在經濟增長上，他們對大項目、對招商引資的熱情遠遠高于對保障改善民生和科學化的社會管理的研究，所以只能用臨時抱佛腳的態度對待和處理突發事件和社會矛盾。還有一些領導者和管理者沿襲傳統的管理理念，把社會管理等同于社會控制，認為管、控、壓、罰等剛性的行政手段是最有效的，政府特別是一些執法機關的權力過于濫用，社會管理一詞被在現實中顛倒成管理社會，民眾在社會管理中處于被動地位，成為管理的對象。柔性不足、服務不足的強制型和高壓型的思想在現實中容易導致因權力的濫用而形成的民眾與政府的對立。歐洲對政府這種本末倒置的做法有一則很著名的形容：“我們砍光了森林來為那些長期見不到綠色而精神分裂的人們建造了一座療養院。”政府不惜一切代價，花費大量的時間和財力成本用于剛性維穩，不去思考如何從根本上解決問題，而是在矛盾爆發后如何千方百計地將其捂住、蓋住。在事前無所作為不去預防，而在事后花費巨大代價去善后。社會管理創新并不是如何把民眾管住，“社會管理不是為了加強控制，它是柔性的、協同的和互動的，這正是它與傳統單位制管理模式的根本區別，也是‘大管理的要旨所在。”

2.體制不順。建立與完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局在多種利益主體并存共生的現階段有著非常重要的意義。但現實的語境中，一元化的主體依然占統治地位與多元化的社會發展趨勢之間存在著嚴重不適應，高度集權的管理體制在一些地方被以“維護社會穩定”的名義固定化、模式化，“爭利越位”、“斷層缺位”、“交叉錯位”等現象大量存在。沒有政府職能的轉變與改革為前提，社會主體力量的積極性很難發揮。著名政治學家皮埃爾認為當“絕對主權”完全操縱了公共生活后，公民的平等商議權被剝奪，治理權的認同被扭曲，最終導致相互承認關系的斷裂。而相比較而言，無組織的個人行為較之于有組織的理性表達對社會和諧與穩定所造成的不確定性更大。雖然近年來社會組織與群眾組織在數量、速度上都在突飛猛進，但大部分的社會組織因傳統的行政色彩還較為濃厚，欠缺公益性、獨立性、專業性，其發展中還缺少具有現代服務理念的專業人才，嚴重制約了其發展的水平、規模、能力、效力。

3.手段落后。當前社會問題與社會矛盾日益復雜化、多樣化，信息化社會已經到來，網絡虛擬社會迅猛發展。但在現實中社會治理方式遠沒有達到應有的多樣性，一些地方黨委和政府沿襲傳統單一陳舊的社會管理方式和手段在治理實踐中陷入了非常尷尬的境地。高壓的手段、“必有壞人挑動”、“群眾不明真相”的托辭……等慣用的做法容易使問題擴大、矛盾激化。更有地方以中央提出“要把矛盾化解在最基層”為理由，使鄉鎮政府甚至村委會承擔了社會矛盾化解、社會穩定維護的全部責任。而事實上，一些基層社會矛盾與問題的歷史根源可能較為復雜，已經遠遠超出了鄉鎮和鄉村所能解決與處理的能力范疇，這些矛盾和問題因缺乏上級部門必要的介入而累積變異成為更大的問題與隱患。同時，這種“壓力型體制”也是造成基層純粹為完成任務和指標而維穩怪圈的一個重要原因。

4.機制不完善。許多突出社會問題形成的原因就在于社會管理機制的不健全、不完善。比如社會管理法規還處于滯后的狀態，社會管理許多領域比如信訪行為的規范、社會輿論的引導、新興媒體的利用、公民權益的有效保障等還缺乏位階較高、效力較大的法律規定。事關民眾切身利益的社會政策不健全，一些現有的政策其合理性和科學性不能得到充分保證。社情民意的表達渠道還需要拓寬，利益協調機制缺乏科學性和有效性。由于傳統價值觀在現代社會已經解構，而新的價值觀又未得到確立，所以當前社會上出現了價值真空、信仰缺失、道德滑坡等現象。缺乏統領全社會的共同的價值觀，民眾心無所依，社會陷入一種迷茫和焦慮的狀態，這對社會發展和改革所取得的成果是一種消解和侵蝕，對社會的和諧穩定造成極大危害。

三、遼寧社會管理創新路徑探索

在遼寧社會管理創新的進程中，成績與問題并存，機遇與挑戰同在。其實如何加強和創新社會管理在現實的語境中并無現成的模式可依照，無固定的做法可遵循。當前，必須對遼寧社會管理所面臨的新形勢、新特點、新問題進行深入的研究，既要正視問題不回避，更要謀求破題不懈怠，方能突破性地走出一條符合遼寧實際、具有遼寧特色的社會管理創新之路。

（一）理念創新

思路決定出路，理念的創新是社會管理創新的前提，管理的內容、方式、制度的創新皆有賴于思想理念上的突破。當前，管理理念的轉變應該重點著眼以下三個方面：

樹立民生為本的理念。社會管理最為關鍵之點和重中之重是保障和改善民生。社會管理創新要在社會建設的總體框架下進行，重點應該是怎么建設這個社會，社會建設搞好了，利益關系才能處理好，社會矛盾才能化解，社會就能和諧發展。在實踐中，一方面，必須毫不動搖地堅持以經濟建設為中心，發展是現代政府的第一要務，貧困不可能達到和諧。我們必須毫不動搖地堅持以經濟建設為中心，堅持“發展是硬道理”，國富才能民強；但另一方面，在任何國家經濟發展只是一個工具和手段，它最終的目的還是為了人——全面提高人民的收入水平和生活質量。正如亞當·斯密所言，如果一個社會的經濟發展成果不能真正分流到大眾手中，那么它在道義上將是不得人心的。當前我國仍屬于“社會欠發達國家”，經濟建設與社會建設一條腿長、一條腿短，諸多社會問題的存在和淤積，使眼前的穩定缺乏深厚的根基，所以政府的政績不僅是經濟搞上去，更要“防止社會急劇變動過程中造成的階層分化給社會帶來的拉傷感，以及收入的‘金字塔塔底階層可能產生的挫折感、失落感”，要為人們的生存和尊嚴提供一條“底線”，讓多數人分享到改革的成果。只有真心實意地察民之情、應民之呼、恤民之苦、助民之求，盡心竭力地改善民生、化解民怨、維護民安、促進民和，才能保障社會的安定有序、規范運行、調控有力，又有利于激發全社會的創造活力，降低社會運行成本、提高社會運行效率。

樹立服務為本的理念。把社會問題與隱患解決于萌芽狀態乃至未萌之前，這是社會管理的最高水平和境界。社會管理創新是要政府從控制防范理念向協調服務理念轉變，由管制型變成服務型，由善后型變成預防型，由自上而下的意志輸出變成多元主體的民主協商。要真正樹立以人為本的思想，推崇人本主義，用服務、協調、平等、合作等手段安排解決社會管理中的問題，通過充分整合各種資源，大力推進公共服務的規模化、多元化、親情化、精細化，服務與管理互現，把矛盾解決在基層，把服務供給在當時。

（二）主體創新

發揮民眾參與在社會管理和公共服務中的基礎性作用這是社會管理體制改革的方向，而激發廣大人民群眾的主體意識更是實現多元治理的需要。政府充分放權，真正實現民間的社會自治，恰恰是保證社會長治久安的道路。當前，在堅持黨委領導、加快服務型政府建設、推進社區建設的同時，遼寧應加大力度做好兩件事：

1.大力培育和發展作為社會管理主體之一的各類社會組織，使其更好地履行服務社會的功能。卡藍默預言式分析說：“一個強加于人凌駕于社會之上、能夠實現發展的國家形象正在消失，取而代之的是采取一種更加客觀的觀念來審視公共行動、統合各種社會力量的條件”。多中心的社會管理框架必須被建立，社會管理責任必須被分擔，必須通過社會各界的努力建立起一種開放式的社會管理模式。首先，要改革管理體制。要正確定位政府與社會組織的關系，“在經濟全球化和政治民主化的背景下，公民社會組織正在承擔越來越重要的公共管理職能。新型的社會管理，不應是政府包打天下式的自上而下的單向度管理，而應是政府與社會組織相互合作實行公共管理，這已經成為現代社會的共識和社會發展的趨勢。”社會組織不再是政府的附庸，而是與政府和市場平等地構成了社會的三大板塊，其作為社會管理主體的空間需要得到合理讓渡，其與政府通力協作方能共建社會和諧。當前，對于社會組織來說，改革雙重管理體制，降低準入門檻和條件，真正實現“政社分開”，切實保證社會組織的獨立性，改變社會組織的政治附屬地位，消除組織運行中的行政色彩，充分發揮其積極性和創造性，使其在社會管理中的主體地位得到有效發揮；其次，培養專業人才，建設專業隊伍。大力加強社會專業人才的吸納和培養工作，從而使企業的整體素質和專業化水平得到較大的提高。通過有效激勵機制的建立使從業人員的積極性、主動性和創造性得到充分發揮，從而為社會提供優質高效的公共服務。

2.通過有效的激勵引導，管理和服務，增強企業的社會責任感，使其在社會領域多有作為。企業除了在經濟領域扮演“經濟人”的角色，履行經濟職能外，還應是有責任感和道德感的“社會人”，要承擔和履行一定的社會責任、道德責任、環境責任、法律責任，必須與政府和社會組織一起通力合作，通過建立企業履責的評估體系與長效機制，提升管理水平，強化社會服務責任，從而使社會管理的難題得到有效破解。

（三）手段創新

1.創新對現實社會的管理方式和手段。第一，學習先進的創新經驗提高社會管理效率。在社會管理實踐中，沈陽市率先攻堅克難，創立了分“區”立“戶”，在社區（村）推行“責任區+中心戶”工作模式，政府、社會組織、民眾等社會管理的微觀主體被有效激活，并形成良性互動，值得全省學習借鑒。第二，利用先進的科技力量實現社會管理精細化。建立數字化城市管理系統，逐步將人口管理、消防安全、食品安全、社會保障、為民服務、單位管理等納入其中，實現城市綜合管理的精細化運作。第三，以信息化建設為依托改善公共服務供給。以“社情全摸清、矛盾全掌握、服務全方位”作為社會管理創新的目標，理順政府與社會之間的關系，建立社區綜合服務管理機制。

2.加強對虛擬社會的管理創新。互聯網時代使虛擬社會得以產生和存在，其雖然與現實社會有著很大的不同，但是二者的聯系亦是千絲萬縷，虛擬社會公共平臺中的一切思想和行為都有強烈的現實指向，都在觸碰著真實社會的敏感神經，都在日益廣泛而深遠影響著社會大眾，甚至影響著社會矛盾的升級放大。當前，社會管理創新的一個嶄新要求和緊迫任務就是提高對虛擬社會的管理創新水平。為避免虛擬社會的管理經常會出現“一管就死，不管就亂”的弊病，其一，要完善制度。針對虛擬社會發展的現狀，要從“被動式管理”轉向“主動式服務”，建立“政府網上發言人制度”，引導輿論的發展走向；第二，要建設隊伍。尤其是基層社區干部要學會充分利用網絡，通過各種網絡交流的方式與民眾充分溝通有效化解矛盾沖突，做到管理沉到底，服務貼近人。

（四）機制創新

制度是社會管理的基礎所在，起到管長遠、管根本的作用。社會管理創新的一個重要任務就是要努力破解各種障礙、束縛和困擾，建立一整套行之有效社會管理機制，該機制的特點是以預防為主、動態管理、精細執行。

1.建立利益協調機制。新的發展階段需要從機制上整合不同群體的利益矛盾，社會管理創新的出發點和歸宿就是最廣大民眾的根本利益。在遼寧經濟問題快速增長的基礎上，以公平正義為指針，及時轉化經濟發展的成果為民眾的生活品質，努力消除二元經濟的影響，積極推進城鄉公共服務一體化、均衡化，保障社會弱勢群體共享改革發展的成果，避免因為社會公平的失衡而引發社會風險和社會矛盾。

2.建立訴求表達機制。訴求表達是社會利益主體分化與多元化后所產生的各個群體的重要的公共需求，采取創新的方式建立訴求表達機制是社會管理的關鍵之舉。其一，要建立一個責任明確、反應迅速的民生訴求服務平臺；其二，大力倡導“網絡問政”等創新舉措，使政府與民眾的互動溝通渠道保持暢通無阻；其三，建設公眾參與決策平臺和社會監督平臺，使民意成為社會管理創新的出發點。

3.建立矛盾調處機制。有效地化解矛盾糾紛是社會管理創新、實現社會和諧穩定的基礎工作。首先，要及時排查矛盾。通過積極主動、廣泛多方搜集信息，防微杜漸、未雨綢繆、防患于未然，及時發現、準確把握各種傾向性、苗頭性問題，積極主動，提前介入，及時處置。其次，要有效化解矛盾。通過整合資源，合力聯動來鈍化矛盾、教育引導、解決問題。

4.建立風險評估機制。這是對社會穩定風險進行控制，由被動保穩轉向積極創穩的重要舉措。風險評估是指“對重大事項是否可能引發群眾性大規模集體上訪或群體性事件進行先期預測、先期研判、先期介入”。比如對重大政策的評估主要看其是否符合相關法律法規的規定、是否兼顧了各方面利益是否能得到多數群眾的理解、接受和支持、是否具有穩定性、連續性和嚴密性……從而做到先期預防風險的發生。

5.建立應急管理機制。加強應急體系建設，提升應急管理能力。充分做好各級各類預案，要從源頭控制、情報信息、處置預案、輿情導控、保障建設和聯動協作等方面入手，形成統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制，有效防止因決策不當引發的社會矛盾。

6.建立價值認同機制。通過大力弘揚社會主義價值觀和傳統美德，弘揚“盡己所能、不計報酬、幫助他人、服務社會”的志愿精神，弘揚法治精神和誠信精神，充分發揮道德文化的凝聚、整合、同化、規范作用，規約心性，堅定信仰，降低社會管理的成本，打牢社會和諧的精神基礎。

參考文獻：

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責任編輯侯琦