上海郵政立法背后的考量

毛新民

郵政是國家重要的社會公用事業(yè)，郵政立法與經(jīng)濟社會的發(fā)展、公民基本通信權利的保障等息息相關。9月26日，市十三屆人大常委會第三十六次會議表決通過了《上海市實施<中華人民共和國郵政法>辦法》。

郵政是國家重要的社會公用事業(yè)，郵政立法與經(jīng)濟社會的發(fā)展、公民基本通信權利的保障等息息相關。《上海市實施<中華人民共和國郵政法>辦法（草案）》自2012年6月提請審議以來，市人大常委會組成人員和社會各方面對草案修改予以了高度關注，先后提出了150多條意見。立法機關在梳理研究各方意見后，對草案作了認真修改，主要涉及提升郵政普遍服務水平、規(guī)范和促進快遞服務發(fā)展、保護用戶合法權益、加強市場監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容。9月26日，市十三屆人大常委會第三十六次會議表決通過了《上海市實施<中華人民共和國郵政法>辦法》。

加強郵政業(yè)服務質(zhì)量監(jiān)管

近年來，上海郵政業(yè)發(fā)展迅速。郵政公司2010年共完成函件業(yè)務量116600.9萬件，報刊業(yè)務量94835.44萬件，包裹業(yè)務量535.96萬件；為132萬人提供發(fā)放養(yǎng)老金服務；代收各類公用事業(yè)費5815.24萬筆；投遞機要郵件107.58萬件。快遞業(yè)則在充分市場競爭的發(fā)展環(huán)境下，實現(xiàn)了迅猛崛起。目前，上海已經(jīng)成為我國快遞服務最發(fā)達、市場容量最大、國內(nèi)外快遞企業(yè)總部聚集最多的城市。

但在業(yè)務快速增長的同時，受管理水平、保障能力、人員素質(zhì)等因素制約，郵政業(yè)服務質(zhì)量也時常出現(xiàn)“波動”。在審議中，針對普通平信送達時間長，遺失現(xiàn)象有所增加；郵寄物品中經(jīng)常夾帶廣告宣傳品；有些快遞公司管理不規(guī)范，快遞變“慢遞”；部分快遞人員素質(zhì)較差，服務態(tài)度惡劣等問題，不少委員提出應在立法中予以規(guī)范。經(jīng)研究，立法機關認為，郵政業(yè)作為社會公用事業(yè)，服務質(zhì)量的好壞直接關系人民群眾的切身利益，要強化企業(yè)責任和政府監(jiān)管措施，切實加以解決。因此，法規(guī)作了兩方面的規(guī)定：首先，要求郵政企業(yè)應當按照國家規(guī)定承擔提供郵政普遍服務的義務，為用戶提供迅速、準確、安全、方便的服務。其次，要求郵政管理部門應當加強快遞業(yè)市場管理，制定相關管理規(guī)則，完善市場監(jiān)管體系；公布統(tǒng)一的郵政服務、快遞服務投訴、申訴電話；建立服務評估機制，定期開展郵政普遍服務、快遞服務運行情況的評估和用戶滿意度的測評，并定期向企業(yè)反饋，向社會公布。

嚴格郵政用地和郵政設施管理

郵政設施是實現(xiàn)郵政普遍服務的物質(zhì)基礎。郵政用地難、郵政設施建設成本高，是當前制約上海郵政業(yè)發(fā)展的重要因素。根據(jù)相關規(guī)劃，到2020年上海需規(guī)劃新建、遷建、擴建郵政支局共104處，但到目前為止還有89處未建設。另外，還將要建設涉及7個行政區(qū)、27個大型居住社區(qū)建設項目中的46個郵政網(wǎng)點。

為緩解郵政企業(yè)建設郵政設施的資金壓力，草案規(guī)定建設郵政設施所需的土地實行行政劃撥，配套建設的郵政設施由郵政企業(yè)按照政府有關部門確定的供應價格標準購置。對此，有關專門委員會和有些委員提出，郵政法明確要求政府應當支持提供郵政普遍服務的郵政設施建設，因此草案的規(guī)定非常必要，但為確保郵政用地和郵政設施真正用于提供郵政普遍服務，而不會挪作他用，建議在法規(guī)中增加相應的制約性規(guī)定。經(jīng)研究，立法機關認為，對郵政設施建設的支持，既要政府必要保障，也要企業(yè)規(guī)范使用，兩者不能偏廢。為此，法規(guī)規(guī)定，依法取得的劃撥土地和配套建設的郵政營業(yè)場所、郵件處理場所，不得擅自轉(zhuǎn)讓或者改變用途。郵政企業(yè)擅自轉(zhuǎn)讓或者改變劃撥土地和配套建設的郵政營業(yè)場所、郵件處理場所用途的，由市郵政管理部門責令限期改正；逾期拒不改正的，由市規(guī)劃國土、房屋等行政管理部門依法處理。

完善寄遞信息管理制度

近年來，我國連續(xù)出現(xiàn)利用寄遞渠道販運槍支彈藥、爆炸物品、毒品的案件。今年3月，南京市7名販毒人員通過快遞方式，將偽裝成奶粉的1公斤毒品從外地運送至販毒人員居住的小區(qū)，被公安部門當場抓獲。

為保障寄遞渠道的安全，草案加大了寄遞信息管理力度，規(guī)定郵政企業(yè)、快遞企業(yè)收寄郵件、快件后，應當按照有關規(guī)定以電子數(shù)據(jù)形式記錄寄件人、收件人的聯(lián)系方式，并傳送至市郵政管理部門的信息管理系統(tǒng)。對這一管理要求，有些企業(yè)提出，企業(yè)每天的郵件、快件數(shù)量巨大，將海量的原始數(shù)據(jù)傳送給市郵政管理部門沒有實質(zhì)意義。還有些企業(yè)提出，寄件人、收件人的信息涉及個人隱私，客戶名單屬于商業(yè)秘密，不能輕易提供。有些委員則認為，草案要求將相關信息傳送至市郵政管理部門的規(guī)定與郵政法第三十五條第二款“除法律另有規(guī)定外，郵政企業(yè)及其從業(yè)人員不得向任何單位或者個人泄露用戶使用郵政服務的信息”的規(guī)定不一致，應當予以刪除。經(jīng)研究，立法機關認為，當今世界主要國家的寄遞行業(yè)，均建有完備的寄遞物品信息電子數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)，法規(guī)對此作出規(guī)定確有必要。同時，可以針對我國影響寄遞渠道安全的案件主要發(fā)生在快遞領域等實際情況，合理確定建立寄遞信息管理系統(tǒng)的范圍，并完善相關管理措施。為此，法規(guī)作了三點修改：一是只要求快遞企業(yè)建立快件寄遞信息管理系統(tǒng)；二是取消了企業(yè)需將相關信息傳送至市郵政管理部門信息管理系統(tǒng)的要求；三是增加了“因國家安全或者追查刑事犯罪的需要，國家安全機關、公安機關可以要求快遞企業(yè)提供相應信息，快遞企業(yè)應當配合，并對有關情況予以保密”的內(nèi)容。

厘清行政管理與市場調(diào)節(jié)的關系

為解決快遞企業(yè)向收件人當面遞送快件難的現(xiàn)實問題，即快遞業(yè)通稱的“最后100米”的問題，草案規(guī)定，因機關、企事業(yè)單位規(guī)章制度或者住宅小區(qū)管理規(guī)約規(guī)定，快遞從業(yè)人員無法向收件人當面遞送快件的，機關、企事業(yè)單位或者住宅小區(qū)業(yè)主委員會或其委托的物業(yè)服務單位應當設置接收快件的場所，并安排人員妥善保管快件，及時予以轉(zhuǎn)交。對此，有關專門委員會、有些委員和物業(yè)企業(yè)提出，草案的規(guī)定缺乏可操作性，容易引發(fā)矛盾和糾紛。經(jīng)研究，立法機關認為，機關、企事業(yè)單位如何為職工提供便利，屬單位內(nèi)部管理的范疇；住宅小區(qū)物業(yè)服務單位如何為業(yè)主提供服務屬于民事法律關系；機關、企事業(yè)單位或者住宅小區(qū)的物業(yè)服務單位與快遞企業(yè)之間不存在法定的權利義務關系，沒有為快遞企業(yè)代收、代管并轉(zhuǎn)交快件的法定義務。至于它們是否愿意通過適當?shù)男问剑c快遞企業(yè)建立代收、代管并轉(zhuǎn)交快件的合同關系，可以通過市場調(diào)節(jié)的方式加以解決，無需法規(guī)進行規(guī)范。因此，刪除了該規(guī)定。

2012年3月初，上海發(fā)生了因星晨急便、鑫飛鴻快遞企業(yè)突然停業(yè)而導致部分快件積壓現(xiàn)象。市郵政局緊急組織部分快遞企業(yè)及時將積壓的未投遞快件予以轉(zhuǎn)運和轉(zhuǎn)投，保障了快件用戶的服務需求，維護了快遞行業(yè)的社會形象。在總結這一做法經(jīng)驗的基礎上，草案明確賦予市郵政管理部門進行緊急處置的職權，要求郵政企業(yè)或者其他快遞企業(yè)應當服從統(tǒng)一調(diào)度，及時運遞積壓快件。對此，有關專門委員會提出，草案關于緊急處置的規(guī)定存在影響郵政普遍服務、補償不夠明確等問題。有些委員提出，快遞是市場化發(fā)展和運作的，對于積壓快件的處理，首先是企業(yè)本身的責任，直接由政府插手不妥。經(jīng)研究，立法機關認為，快遞業(yè)是一個競爭性行業(yè)，對快遞企業(yè)擅自停止經(jīng)營等引發(fā)的問題，應當由企業(yè)自身承擔相應的法律責任。對因自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等突發(fā)事件引發(fā)的問題，政府應當按照突發(fā)事件應對法的規(guī)定進行處置，不需要在地方性法規(guī)中另行規(guī)定。為此，對該規(guī)定作了刪除處理。