縣域金融開(kāi)辦“兩權(quán)”抵押貸款難點(diǎn)探析

韓曉松

【摘要】黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），拉開(kāi)了新一輪土地制度改革序幕，本文選取文登市作為山東威海市縣域經(jīng)濟(jì)代表，對(duì)其開(kāi)辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“兩權(quán)”)抵押的情況進(jìn)行分析，認(rèn)為目前“兩權(quán)”抵押貸款面臨規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率低下、缺少法律保障等主要障礙，并提出相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】縣域金融兩權(quán)抵押貸款探析

一、“兩權(quán)”抵押貸款開(kāi)展情況

隨著十三屆三中全會(huì)通過(guò)《決定》，農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作即將展開(kāi)，“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)市場(chǎng)也將隨之建立和完善，大批的土地承包者將通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式依法取得“兩權(quán)”，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這既給縣域金融提供了新的服務(wù)對(duì)象，又給縣域金融如何開(kāi)辦“兩權(quán)”抵押貸款帶來(lái)了新的課題。

文登市共有金融機(jī)構(gòu)10家，其中涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)4家，據(jù)調(diào)查，全市只有農(nóng)村信用社開(kāi)辦了幾筆土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)所有機(jī)構(gòu)均未開(kāi)辦。截至2011年上半年末，農(nóng)村信用社共辦理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款1920萬(wàn)元，抵押率為50-60%，貸款用途主要用于支持冷風(fēng)庫(kù)蘋(píng)果收購(gòu)。金融機(jī)構(gòu)開(kāi)辦“兩權(quán)”抵押貸款難問(wèn)題比較突出。

二、縣域開(kāi)辦“兩權(quán)”抵押貸款面臨的主要障礙

（一）規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率低下、土地資源整合力度不夠

目前文登仍存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效率低下、土地資源整合力度不夠、仍以家庭承包責(zé)任制種植的現(xiàn)狀。農(nóng)戶(hù)融資模式單一，農(nóng)戶(hù)小額貸款是主要的融資方式，在此條件下，很難實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶(hù)種養(yǎng)業(yè)的高收益性和種養(yǎng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

（二）缺少法律保障，貸款風(fēng)險(xiǎn)掌控難

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款本身與現(xiàn)行法律存在沖突。《擔(dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”。《土地承包法》規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押只限于通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的荒山、荒灘等農(nóng)村土地，經(jīng)發(fā)包方同意，并依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證書(shū)的，才可以設(shè)立抵押，并沒(méi)有明確通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押。”我國(guó)《物權(quán)法》則明確規(guī)定，除買(mǎi)賣(mài)、公開(kāi)協(xié)商等方式承包的“四荒地”等農(nóng)村土地可以抵押外，其他方式承包的農(nóng)村土地是不允許抵押的。農(nóng)民的私有住房因房屋是建在宅基地上，房產(chǎn)和地產(chǎn)是密不可分的，農(nóng)民的住宅是不能用作抵押的。農(nóng)民住宅轉(zhuǎn)讓受限制、一戶(hù)農(nóng)民只能有一個(gè)宅基地，其住宅只能向無(wú)房的本社（質(zhì)）村民轉(zhuǎn)讓。這樣金融機(jī)構(gòu)開(kāi)辦“兩權(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)缺乏法律保障，貸款風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高。

（三）辦理確權(quán)手續(xù)難，缺少有效證明

在涉農(nóng)貸款中，農(nóng)戶(hù)宅基地、承包土地、自住房屋因絕大多數(shù)無(wú)產(chǎn)權(quán)不能辦理抵押登記，必須先取得由房地產(chǎn)登記機(jī)關(guān)頒發(fā)的房屋權(quán)屬證書(shū)，提交抵押登記申請(qǐng)書(shū)、借款及抵押合同，集體土地使用證等，共有房屋還須提交《房屋共有權(quán)證》才能辦理，這也給“兩權(quán)”抵押貸款帶來(lái)不便。

（四）缺乏必要的價(jià)值評(píng)估，抵押物處置變現(xiàn)難

一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)屬不明晰，易引起土地紛爭(zhēng)。二是土地評(píng)估機(jī)構(gòu)缺乏，土地價(jià)值難界定。導(dǎo)致農(nóng)村房產(chǎn)價(jià)值評(píng)估困難、費(fèi)用高、時(shí)間長(zhǎng)，難以實(shí)現(xiàn)抵押貸款。三是流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不健全，抵押土地難變現(xiàn)。雙方權(quán)益難以得到法律保護(hù)，一旦貸款逾期，貸款抵押物處置困難。

（五）保險(xiǎn)保障機(jī)制不完善，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)難把握

農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害的能力弱，現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)尚未全面展開(kāi)，如遇到較大的自然災(zāi)害或市場(chǎng)因素影響，將給開(kāi)展土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)帶來(lái)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。

（六）缺少上級(jí)部門(mén)指導(dǎo)，業(yè)務(wù)推廣難

由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)尚處在嘗試階段，目前僅在全國(guó)有限的幾個(gè)省份進(jìn)行試點(diǎn)，且以地方性文件的形式獲準(zhǔn)開(kāi)展，金融機(jī)構(gòu)上級(jí)行并未出臺(tái)具體的業(yè)務(wù)細(xì)則，縣域金融機(jī)構(gòu)在執(zhí)行中會(huì)遇到很多操作性、技術(shù)性難題。

三、政策建議

面對(duì)人口城鎮(zhèn)化、經(jīng)營(yíng)集約化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，以土地這一基本生產(chǎn)要素的流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ)的“兩權(quán)”抵押貸款將長(zhǎng)期是農(nóng)村金融創(chuàng)新關(guān)注的熱點(diǎn)。要破解諸多不利因素的制約，更需各方的積極推動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)土地使用價(jià)值最大化，在金融更好地支持“三農(nóng)”發(fā)展和自身實(shí)現(xiàn)良好效益之間架起一座“金橋”。

（一）加快立法,明確“兩權(quán)”抵押范疇

建議有關(guān)部門(mén)把農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)具體化、法制化，賦予農(nóng)民更加充分、完整且有保障的權(quán)益，確保現(xiàn)有土地承包、使用關(guān)系保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，為縣域金融進(jìn)入奠定法律保障。一是抓緊修訂、完善相關(guān)法律法規(guī)和政策，使農(nóng)民享有土地占有、使用、收益、處理四種權(quán)益，允許農(nóng)民將“兩權(quán)”作抵押進(jìn)行融資;二是認(rèn)真做好確權(quán)登記頒證工作以登記的方式公示，把這項(xiàng)權(quán)力真正落實(shí)到農(nóng)戶(hù)、落實(shí)到地塊，提高其公信力，以奠定農(nóng)地金融制度創(chuàng)新及農(nóng)地金融業(yè)務(wù)開(kāi)展的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

（二）規(guī)范操作程序,切實(shí)防范風(fēng)險(xiǎn)

開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款是一種全新嘗試，因此，要出臺(tái)相關(guān)配套政策和措施，制訂有效的管理辦法和操作流程，明確貸款對(duì)象、利率、期限和額度，做好規(guī)避貸款風(fēng)險(xiǎn)的充分準(zhǔn)備。

（三）做好價(jià)值評(píng)估工作，加快“兩權(quán)”流轉(zhuǎn)

首先應(yīng)依托土地局和土地管理所等職能部門(mén)盡快建立專(zhuān)門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立完善縣域農(nóng)村土地價(jià)值評(píng)估市場(chǎng)建設(shè)。二是要優(yōu)化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)和使用權(quán)。

（四）加快風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和保險(xiǎn)保障制度建設(shè)，提高金融介入的積極性

府財(cái)政部門(mén)建立專(zhuān)門(mén)的貸款損失保障或補(bǔ)償機(jī)制。在貸款發(fā)生違約、農(nóng)村信用社實(shí)現(xiàn)抵（質(zhì)）押權(quán)較困難時(shí)，實(shí)施抵（質(zhì)）押物收購(gòu)或進(jìn)行貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，對(duì)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的處置虧損和不良貸款給予適當(dāng)彌補(bǔ);保險(xiǎn)部門(mén)應(yīng)設(shè)計(jì)開(kāi)發(fā)出有關(guān)“兩權(quán)”權(quán)抵押貸款的保險(xiǎn)品種，以降低農(nóng)村信用社發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的風(fēng)險(xiǎn)。

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