鐵路行業改革與法治化市場化融資

劉勝題 呂珺珺

摘要：鐵路在我國國民經濟可持續發展中的基礎地位是長期的。國際金融危機發生后，我國加快了鐵路特別是高速鐵路的建設步伐，但也引發了一些問題。由于長期受計劃經濟體制影響，我國鐵路行業烙印了極強的行政壟斷（國家壟斷）色彩，非國有資本很難進入鐵路的建設和經營；行業缺乏競爭、效率不高卻容易造成消費者的利益得不到有效保障。因此，鐵路運輸行業的市場化改革勢在必行，改革的重點和難點是行政化的體制，改革的切入點是鐵路建設投、融資的法治化和市場化。

關鍵詞：鐵路改改；行業壟斷；市場融資；法治建設

中圖分類號：F287.3 文獻標識碼：A

一、國際金融危機沖擊與內地鐵路建設

為抵御國際金融危機對經濟的不利影響，2008年中國政府采取靈活審慎的宏觀經濟政策，實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，同年11月5日召開的國務院常務會議確定了進一步擴大內需、促進經濟增長的十項措施，到2010年底計劃投資約4萬億元人民幣并帶動地方政府和民間追加投資。其中之一是加快鐵路、公路和機場等重大基礎設施建設，鐵路建設從此大規模展開。2010年12月3日，中共中央政治局在京召開會議，要求2011年實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，增強宏觀調控的針對性、靈活性、有效性。這也意味著國際金融危機后我國央行實施的適度寬松貨幣政策將正式轉向“穩健”，即讓“適度寬松”（其實是“極度寬松”）的貨幣政策回歸常態。盡管如此，但在我國“十二五”期間，內地鐵路建設無論是新線投產還是投資規模都將相當可觀。預計我國“十二五”期末，以高速鐵路為主骨架的快速鐵路網將達到4.5萬公里，西部地區鐵路將達5萬公里左右。根據“十二五”規劃和資金情況，2012年安排固定資產投資5 000億元，其中基本建設投資4 000億元，新線投產6 366公里。支持鐵路建設的金融市場已經相對開放、寬松。鐵路建設的重要性是不言而喻的，孫中山先生在談到中國實業如何能發展時曾說：“予之計劃，首先注重于鐵路、道路之建筑，運河、水道之修治，商港、市街之建設”[1]。然而鐵路是一個公益性很強的項目，投資回收期長，投資回報率低。接下來的問題是鐵路建設如此龐大的投資需要龐大的市場支撐，但人們卻看到身為“婆婆”的鐵道部親自下場，率旗下公司參與競爭，所謂的市場化不過是行政主導下的權力市場異變。2011年7月23日甬溫線動車追尾傷亡數百人的重大不幸事故發生后，引發了人們對鐵道部的不斷追問以及對經濟體制乃至政治體制改革的相應思考。經濟學家吳敬璉指出，“高鐵奇跡”體現了以強勢政府為主要特點的中國模式。這種模式造就了政府干預市場，使得市場在發揮資源配置中的作用受到限制的情況沒有完善，甚至有的時候出現了惡化的跡象。

1992年中國共產黨第十四次全國代表大會確定了改革的目標就是建立社會主義市場經濟體制，鐵路行業改革的目標應當而且只能是鐵道部門政企分開讓鐵路走向真正的市場。因為我國內地市場存在嚴格的準入管制和壟斷，所以很多社會資金無法進入鐵路運輸等行業。如果能夠充分利用國際金融危機和我國經濟轉型的機會，打破這些能夠創造內需增長點的行業的壟斷，那么社會資本的投資領域和投資效率會得到充分的擴大和提高，從而可以發揮非國有部門較高的經濟效率，民間資本也可以避免停留在過度競爭的行業領域內而無法獲得較高的回報[2]。

二、鐵路行業壟斷與鐵路準入管制

鐵路是工業革命的產物，是蒸汽機應用于運輸的結果，是社會經濟、技術不斷發展的必然。在國民經濟和社會發展中，鐵路運輸因其運量大、成本低和低碳環保等技術經濟優勢，舉足輕重，成為人流和物流的“大動脈”，從而鐵路行業特別高速鐵路建設具有戰略性新興產業的特征。作為國民經濟的支柱產業、國家重要基礎設施和大眾化交通工具，鐵路關系國計民生，鐵路是最適宜的區域骨干運輸方式，加快鐵路建設能有效促進國民經濟的發展。但鐵路在我國內地又是國有企業，要按照市場規律辦事，在保證國家利益至上和重視社會效益的同時，要注重企業的經濟效益，這樣才能實現可持續發展。

新中國的鐵路事業，是以舊中國鐵路的技術設備為物質基礎，在人民政權不斷接管、修復既有鐵路的有利條件下創建起來的。新中國的鐵路建設及其他相關系統從模仿前蘇聯模式開始，20世紀80年代以前長期處于高度集權的計劃經濟模式之下，形成中央部門國家壟斷行業，企業所有權和經營權高度集中于行業主管部門。政企不分的鐵道部主管全國的鐵路系統，本應是鐵路公司監管者，卻兼建設者、經營者、監管者于一身，發行政通知，進行市場操作，從風險投資到技術細節，以無所不能的形象向市場昭示權力的力量。鐵道部管制鐵路行業的權力過度集中，不可避免地帶有壟斷的各種弊端，有可能變成權力龐大的利維坦式的官僚機構[3]。

自1991年《中華人民共和國鐵路法》實施之后，我國的鐵路行業正式具備國家壟斷的色彩。國家壟斷，其實質在于國家為了社會整體利益而以法律的名義允許某些行業、某些領域實施相應的壟斷。簡言之，國家實施的壟斷，其本意在于通過法律途徑保障實現國家經濟安全，合理配置社會資源，有效供給社會公共產品，以實現國家整體利益、社會經濟和諧發展等諸多國民經濟戰略目標。因此，判斷某種壟斷是否屬于國家壟斷，其基本依據就是看該壟斷是否被國家以特定法律所規制；否則就不屬于國家壟斷的范疇[4]。

國家壟斷在學術界被界定為合法的壟斷，國家壟斷部門存在的重要意義之一在于為政治權威的連續和穩定提供保證[5]。但是，由于大部分國家壟斷部門的收益過大，這會推動這些行業尋租發生的可能性，而權力尋租會極大地扭曲市場經濟法則。另外，國家壟斷行業中國有企業的產權問題一直無法做出合適的界定。那些壟斷性國有部門始終處于預算軟約束下，效率原則也無法成為最終達成的目標。我國鐵路行業的國家壟斷性質正將鐵路行業推向這樣的尷尬境地：一方面由于權力關系的介入，使得稀缺資源無法得到有效的配給，雖然國家每年的財政撥款甚多，但是鐵路行業的發展仍要落后于經濟和社會發展的需要，春運時仍然是“一票難求”；另一方面鐵路行業幾乎年年虧損，而百姓們仍因高額的票價只能“望票興嘆”。

（一）政企合一是鐵路行業壟斷的制度根源

鐵道部列入國務院系列，既是全國鐵路行業的政府主管部門，又行使國家鐵路生產調度指揮等企業職能，并承擔國有資產保值增值責任。同時，國家鐵路運輸企業也可以根據法律、行政法規的授權，行使部分行政管理職能。國家鐵路內部曾經實行部、局、分局、站段四級管理，其中鐵路局（鐵路集團公司）、鐵路分局經工商、稅務登記，成為鐵路運輸企業[6]。2005年3月，中國鐵路最大的一次內部改革啟動，全國41個鐵路分局全部被撤銷，鐵路從“鐵道部-鐵路局-鐵路分局-站段”的管理體制，直接進入“鐵道部-鐵路局-站段”的三級管理體制。

鐵道部有點像個“獨立小王國”，鐵路系統長期以來單獨設立公檢法機關，專司管轄鐵路沿線發生的案件，并對鐵路所屬工廠、企業、專屬鐵路居民生活區、鐵路院校等發生的法律糾紛享有管轄權，但財權和人事權的不獨立，又使得鐵路法院演變成了“兒子審老子”，顯失公正。20世紀50年代新中國建立初期，國家考慮到鐵路是運輸“大動脈”，有跨區域性特質，于是要求鐵道部公檢法系統模仿前蘇聯建制。始于2003年的鐵路公檢法系統改革于2009年9月重新開啟，公檢法體系的整建制剝離，預示著鐵道部在體制改革上邁出了一大步。2012年上半年中國鐵路基本完成鐵路法院、檢察院移交地方工作，納入國家司法管理體系。鐵路要完成進一步的體制改革，讓鐵道部變成“鐵監會”，成為徹底的監管者，下屬鐵路公司、投資公司、設備公司成為徹底的市場主體，目前看來仍將寄望于“十二五”時期。這是因為鐵道部作為一個政企不分的部門，獨立性非常之強，它采取半軍事化管理，是不能從業務到業務，進行技術性市場化的。比如直到目前為止，鐵道部公檢法劃歸地方的工作還遠未到收官階段，這反映在鐵道部作為國家機關的財政預算中，國家給予鐵道部的撥款，尚有專款用于鐵路公安的預算事項。

根據第十一屆全國人民代表大會第一次會議審議批準的國務院機構改革方案和《國務院關于機構設置的通知》（國發〔2008〕11號），鐵道部的13項主要職責[7]，鐵道部管制鐵路行業的權力幾乎無所不包，從某種意義上說是對鐵道部行政權力的延續甚至是強化。這些權力一旦被濫用又失去監督，難免釀成腐敗現象。鐵道部原部長劉志軍及其下屬官員系統貪腐案的根源之一恐怕脫不了權力膨脹的制度干系。

（二）鐵路行業經營管理體制集中，缺乏競爭

現階段的鐵路行業改革的重心，在經營體制和加快轉變鐵路發展方式上。尤其要轉變鐵道部職能，擴大鐵路運輸企業經營自主權，推動鐵路運輸經營機制轉換。不可否認，鐵路行業曾經實行了一些改革，破除了部分壟斷壁壘。2000年鐵道部開始對鐵路輔業進行大規模的剝離。2004年起，新一輪以“主輔分離”為特征的鐵路國資重組拉開序幕，幾十家非主業企業和新成立的公司劃出鐵道部而歸入國資委。在傳統的“大一統”國有鐵路之外形成了由國有鐵路、地方性鐵路、合資鐵路、公司制股份制鐵路等不同所有制類型的鐵路企業共同組成的多元化鐵路公司和投資融資主體，但國有鐵路仍占絕對主導地位[8]。例如，成立于20世紀80年代的三茂鐵路公司原為中央和地方合資的公司，經過10年左右的發展，逐步改組為股份有限公司并上市，首次在資本市場將社會資金引入鐵路建設、經營領域[6]。又如，廣深鐵路公司作為廣東省內主要鐵路上市平臺，具有客貨運的全部業務，并率先在國內進行過超過10年以上的市場化經營，首先在客運、貨運、延伸服務及其多元化經營上獲得巨大發展機遇。然而，以上種種改革仍不能觸及鐵路行業壟斷的實質，由政企合一的鐵道部組織的體制改革是不能真正傷及自己的壟斷利益的。

自1976年至1980年的“五五計劃”期間，我國允許合資經營鐵路這一方式出現以來，投資不斷增加，但不論是在運輸設備和運輸總量上，合資經營鐵路都不能與國有鐵路相提并論。通過對“國研網”中中國鐵路在2004年至2009年度的運營數據的整理發現，從2004年到2009年期間，在運輸設備列車設備這一項中，國有鐵路占列車設備總量的98.5%以上；在運輸總量中，不論是在客流量和貨物運輸量中，國有鐵路的比重都超過了80%；其中2009年，國有鐵路的占比甚至接近總客流量運輸的99%。可見在鐵路行業這一領域，國家仍處于絕對壟斷地位。

（三）票（運）價行政壟斷，損害消費者利益

國家從鐵路的自然壟斷技術經濟特征考慮，對鐵路實施嚴格的價格管制，在票（運）價上有絕對的話語權。在國家發改委指導下，客運票價、貨運收費標準和服務標準由鐵道部統一制定，不同的鐵路經營管理單位沒有定價權，也就沒有實質競爭，同時，鐵道部對上市公司規范運作指導，避免同業競爭。缺乏競爭導致的結果是“一票難求”、“變相漲價”這些現象屢見不鮮。站票與坐票同價，部分快車與特快價格一樣，有了動車高鐵之后，部分線路不再出售普快票，強迫消費者購買動車或高鐵票。2009年12月26日，武廣鐵路沿線停運13對普通列車。從長沙至廣州最便宜的硬座價54元，“T”字頭快車硬座價98元。而同路段武廣高速動車組的二等票價則為312元，一等票價為499元。2010 年7月，隨著高鐵的推出，滬寧動車停運25對。2011年6月12日，京滬高鐵的票價之高更是令人乍舌，最低票價為410元，最高票價達到1 750元。每年的春運時期，幾乎是旅客的一場噩夢：姑且不說買票難的問題，大批的旅客同時涌向火車，在異常擁擠的火車上，不管是什么身份的人都不可能做到從容不迫，以致有很多旅客說“一張火車票讓中國人沒有尊嚴”。貨運情況更令人擔憂，以2008年1月為例，全國各鐵路局平均裝車占請求裝車的比率都不到50%，在有些鐵路局，裝車占請求裝車的比率不到1/3[9]，這嚴重阻礙了地區之間貨物的流動，給經濟發展帶來巨大阻力。

（四）鐵路建設投資集團壟斷，限制競爭

這一方面主要表現在認證制度和行政許可制度被濫用，招投標運作不規范，限制外部競爭。例如，列車自動控制系統在高鐵建設的總投資中約占10%的比例，而其中采購量較高的是通信信號系統，但這一領域長期被像中國鐵路通信信號集團公司等“路內”企業所壟斷，而像華為、中興通訊這樣的通訊企業，雖然在高鐵客專數據網項目中屢屢中標，但其通信信號系統至今未能獲得準入。因此，鐵路建設資金來源過度依賴財政撥款和政府變相干預的國有控股商業銀行貸款，烙印有國家壟斷色彩，民間資本進入鐵路建設融資存在許多有形和無形的障礙：（1）技術方面的障礙。鐵路相關資產專有性非常強，從而轉讓風險非常大。在目前鐵路行業國家壟斷的情況下，投資形成的機車、路線如果車站不購買，幾乎不可能拿到市場上銷售[10]。（2）行業準入制度障礙。鐵道部實行嚴格的行政許可制度，鐵路行政許可審批項目一共包括18項。其中除第三、九、十一項的審批主體是鐵道公安或鐵路管理機構，第十二項由鐵道部和鐵路管理機構共同審批外，其余項目的審批主體都是鐵道部。鐵道部同時扮演鐵道經營單位和鐵道主管機構的雙重角色，很難保證這些項目的申請得到公正的審批。（3）政策和體制障礙。雖然國家和鐵道部都出臺了一系列政策鼓勵民營資本進入鐵路融資領域，但這些政策主要只是對投資的前期工作有一些涉及，對于如何保障民營資本收益卻缺乏相應的法律制度。雖然壟斷部門被看作是非公資金渴望進入的“香悖悖”，但由于鐵路管理體制原因，即使合資鐵路建成后，車輛、調度還要鐵道部統一管理，而鐵路方面為了競爭總是首先保證國有鐵路的利益，這自然會打擊地方和社會投資者的投資積極性[11]，民營企業很難在這種情況下貿然進行大規模投資。

以上多方面的壟斷例證，降低了市場化的效率，限制了民間資本對鐵路建設的投資，從而進一步限制了我國鐵路建設的步伐。要從根本上掃除鐵路建設融資的瓶頸，必須積極推進鐵路行業的體制改革，加強法治化融資保障，完善整個鐵路建設融資環境。

三、鐵路行業改革的要點與切入點

鐵路行業最受詬病的是政企合一體制導致的行政壟斷。一般意義上的行政壟斷不僅存在于中國，在其他經濟體制轉型的國家甚至在西方市場經濟發達國家亦同樣存在[12]。有關反壟斷（包括反行政壟斷）問題在世界貿易組織（WTO）成員方談判中受到越來越多的關注，WTO及其規則將對國際反壟斷法的構建產生積極影響[13]。這為我們行業反壟斷立法提供了國際法視角。鐵路運輸行業行政壟斷窒息了市場自由競爭，極力維護了個別利益集團的利益，使資源配置效率低下，是鐵路行業改革的要點。2000年，時任鐵道部部長傅志寰提出了“網運分離”的鐵路改革思路，即指成立國家鐵路路網公司和數家客運、貨運經營公司，將國家鐵路路網基礎設施與鐵路客貨運輸運營分離開來，以市場化手段打破鐵道部“政企不分”的格局。近年在鐵路系統改革的方向問題上，國家已初定意向重歸“網運分離”，將鐵路建設和經營分開，即鋪設鐵路仍由鐵道部來負責，而鐵路運營、車站建設以及機車部分則允許民營資本進入，以提升現有鐵路系統的運營效率。

同時，我們要看到鐵路行業改革是一個漸進的過程，不可能一蹴而就。美國、日本、英國、法國、德國、瑞典等國政府經歷了從自由競爭到政府嚴格管制，再逐步放松管制的過程。例如，美國1976年《鐵路復興和改革法》以及1980年《斯塔格斯鐵路法》是放松管制的重要法律[6]。中國的鐵路行業改革亦不例外。中國鐵路體制改革應該是國家行政體制甚至是政治體制改革的內容，情況復雜，改革難度大，進度較慢；因此，應遵循先易后難、先簡后繁、先外圍后核心的原則，從目前與國家的法律、政策和制度沒有過大沖突的方面入手進行改革[14]。我們認為，鐵路建設投、融資體制與制度的改革可以成為當前鐵路行業改革的切入點，重點是放開市場，允許和鼓勵鐵道部系統外的國有和非國有資本直接進入鐵路建設投、融資體系并參與或獨立進行鐵路運輸及其他業務的經營，因此，要消除各種資本進入鐵路建設與經營領域有形和無形的障礙，堅決地走市場化之路。市場化改革的實質是放松政府對非國有部門的管制，打破國有部門對市場的壟斷，讓民間部門進入原來政府管制和國家壟斷的一些領域，而且這種反壟斷的要害和關鍵也不是簡單地反對市場壟斷，而主要是反對國家壟斷和制度性壟斷。因為鐵路行業的國家壟斷突出，所以其市場化改革也更迫切。

四、鐵路建設融資的法治化與市場化

鐵路建設投資大、周期長、回收慢，無論其管理模式是政企合一還是政企分開，資金籌措是世界性難題[15]。然而，在法治基礎上的市場化融資應當是鐵路建設的必由之路。目前看，中國內地鐵路建設投融資市場化的法律政策環境雖不系統和完善，但也已經基本具備，問題是如何真正積極組織落實。

2004 年7月發布的《國務院關于投資體制改革的決定》明確要求：“放寬社會資本的投資領域， 允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。”我國于2004年7月1日正式實施《行政許可法》，這部行政程序法采取將行政許可設定機關和行政許可實施機關分開的辦法，注重防止政府部門在部門利益驅動下堅持壟斷[16]。

2005年2月，國務院制定了《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（簡稱“非公36條”），明確提出了推進非公有制經濟發展的7個方面36條的重要政策措施，在市場準入方面取得了根本性突破。在“非公36條”的推動下，非公有制經濟快速發展，成為經濟新的增長點[17]。2005年7月22日， 鐵道部出臺了《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，宣布凡是允許外資進入的鐵路建設領域，也允許國內非公有資本進入，并適當放寬限制條件。這意味著我國鐵路對國內非公有資本同時開放鐵路建設、運輸、運輸裝備制造以及鐵路經營等四大領域。

2007年8月30日第十屆全國人大常委會第29次會議通過了《中華人民共和國反壟斷法》（簡稱我國《反壟斷法》），并自2008年8月1日起施行。我國《反壟斷法》第五章共6條明確規范了“濫用行政權力排除、限制競爭”的行為。我們認為其中的三條與鐵路行業反行政壟斷關系密切。第32條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，限定或者變相限定單位或者個人經營、購買、使用其指定的經營者提供的商品。” 第34條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發布信息等方式，排斥或者限制外地經營者參加本地的招標投標活動。”第36條規定：“行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，強制經營者從事本法規定的壟斷行為。”以上三條中所指的部分行政機關領導人濫用行政權力，指定經營者損害非經營者和廣大消費者的權利，違法干預正常的招投標活動，在正常的企業合并中通過“拉郎配”制造出一些大型企業壟斷商品和服務價格[18]，等等這些腐敗行為，均在“落馬干部”劉志軍原來主持的鐵道部及其下屬鐵路局機關和官員中潛在地、隱性地有所反映，變相提高了非公有資本依靠市場競爭進入鐵路建設的門檻，對鐵路行業市場化融資模式的創建極為不利。其實，我國《反壟斷法》不僅將行政壟斷專章列出，而且在其第51條規定，行政機關和公共組織承擔的法律責任是由其上級機關責令改正。遺憾的是，此處的“上級機關”是一個不確定的機關，限制了司法機關對行政主體的監督和約束，因而勢必影響我國《反壟斷法》的實施效果[19]。2012年5月8日，最高人民法院對外公布了《關于審理因壟斷行為引發的民事糾紛案件應用法律若干問題的規定》。這一在反壟斷審判領域出臺的第一部司法解釋已于2012年1月30日由最高人民法院審判委員會第1539次會議通過，自2012年6月1日起施行。從此，因壟斷行為受到損失以及因合同內容、行業協會的章程等違反反壟斷法而發生爭議的自然人、法人或者其他組織，向人民法院提起的民事訴訟案件有了比較明晰的法律依據。該司法解釋明確規定，原告既可以直接向人民法院提起民事訴訟，也可以在反壟斷執法機構認定構成壟斷行為的處理決定發生法律效力后向人民法院提起民事訴訟。換句話說，反壟斷民事訴訟不需要以行政執法程序前置為條件。

2010年5月7日，國務院正式頒布《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（簡稱“新36條”）。“新36條”的重點任務就是要消除民間資本進入壟斷行業存在的障礙。從貫徹落實的情況看，特別是社會廣泛關注的金融、鐵路、能源和市政公共事業等重點領域的改革進展，與國務院文件的要求相比，相對緩慢。要打破壟斷，落實的關鍵還是相關的中央政府部門，包括鐵道部。鐵道部改革的內外推動力量或許從未如此強烈。一方面，截止到2012年3月底，鐵道部總資產為3.41萬億元，總負債達到1.98萬億元，負債率首次超過60%，一季度鐵道部出現69.79億元稅前虧損，虧損額較2011年同期的37.6億元明顯擴大。另一方面，鐵路也是國務院要求在2012年上半年出臺“非公經濟新36條”細則中涉及民營資本進入的四大壟斷行業之一。

2012年5月18日，鐵道部發布《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，鼓勵和引導民間資本投資鐵路，特別強調對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設置附加條件。然而，一些關鍵問題和具體政策沒有明確，民間資本進入鐵路行業還存在障礙[20]：鐵路投資大、收益回報周期長；鐵路具有網絡運營特征，成本、收益核算很難獨立進行；在現行鐵路系統運行調度機制下，民間資本難以獲得產品控制權；高鐵運營都在虧損，比較可能吸引民間資本進入的只有煤運專線。

在法治條件的保障下，我國鐵道部要把轉變職能落實到位，為確立鐵路運輸企業的市場主體地位創造條件，必須通過市場化融資方式來適時適度地淡化政府在鐵路建設融資中的地位乃至讓政府逐步退出。我們認為，目前除給予鐵路補貼、無息貸款、轉貸等財政援助以外，開啟多元化直接投資和商業融資形式比較適合當前我國鐵路建設市場化融資。

第一，合資建設鐵路。從2004年中國鐵路建設駛入高速軌道之后，鐵道部更加大規模地與地方政府合作修建鐵路，名為合資鐵路。由于地方投入的大部分為銀行貸款和發行債券，每年有巨額的利息費用需要支付，后期鐵路融資平臺將很難從銀行獲得貸款。合資鐵路運營管理體制主要是全委托國鐵經營模式。這種全委托管理模式存在很多問題，沒有執行“誰投資、誰受益”的投資原則，合資鐵路交給鐵道部委托管理后，資產任由國鐵使用和處置，和國鐵的原有資產混雜在一起，合資鐵路根本無從介入收益分配。鐵道部之所以這么強勢，主要是他們掌握資源，如果沒有鐵道部的合作，地方很難自己修鐵路。鐵道部一成不變的政企不分體制不改變，地方鐵路融資平臺的債務風險將只會越積越大。我們認為，在改革鐵道部政企不分體制的基礎上，合資建路應成為今后鐵路建設的重要方式，不僅是目前中央政府、地方政府和社會資金的合資，而且要在一定范圍內地引進外資，同時要降低中央政府的資金份額。合資鐵路能增加鐵路投資主體的多元化，相對于單一投資主體的國有鐵路而言，具有管理和控制風險以及投融資上的優越性。2011年9月27日，中國政府網發布鐵道部《關于進一步加強鐵路建設管理的若干意見》，指出要進一步落實鐵路建設管理主體責任，組建合資公司籌備組；而中小合資項目，可由合資公司委托鐵路局建設或自行組織建設。

第二，項目融資和資產證券化。可采用BOT、TOT和ABS這些方式，鼓勵民間資本進入鐵道融資行列。BOT及其變種TOT實質上屬于特許經營，為“建設一經營一轉讓”的操作方式，具體操作過程為政府將基礎設施的經營權在一定期限內完全轉讓給某一公司法人，由其實行籌資、建設、經營的一體化運作，到期后經營權無償轉讓給政府。這種經營方式，大大減輕了政府的財政壓力，但是這需要大量的談判和法律規范工作。2004年7月，中國鐵道建筑總公司以BOT方式開發建設的第一條鐵路——呼和浩特至準格爾鐵路開工建設。TOT（將已有資產轉讓經營）方式減少移交者的建設風險，但目前國家現有政策法規針對性不夠強，因此，要采取TOT的方式融資，國家首先要以立法形式保證交通基礎設施有償使用和特許經營權的連續性、穩定性，保障投資者的合法權益。資產證券化的典型ABS（Assets一Backed一Securitization）的含義是指以項目所擁有的資產為融資基礎，以項目資產帶來的預期收益為保證，通過在資本市場發行債券來募集資金的一種項目融資方式。我國鐵路有大量的固定資產存量，ABS可以為盤活鐵路的部分資產開辟新的途徑，提高資本的流動性，提高鐵路資本運作的效率和收益，同時還能通過存量資產的轉讓實現資產的保值增值，從而向更高層次的鐵路投融資體制轉變。

第三，發行股票和債券融資。在資本市場籌集資金是一種有效的方式，不僅可以提高投融資的效率，而且有利于更好地監管資金的往來。這對投資方、建設企業和消費者三方都有益，將減輕商業銀行的貸款壓力，化解一些地方政府融資平臺貸款風險，較好地解決我國鐵路的債務問題。2011年中期業績報告顯示，工、農、中、建四大國有控股商業銀行針對鐵道部單一集團客戶授信集中度接近15%監管紅線。因為鐵路尤其高速鐵路屬于戰略性新興產業范疇，是我國資本市場大力扶持的對象，今后國家應積極正確地引導更多的鐵路相關公司依法進入資本市場進行股權融資和債權融資。

第四，積極借用銀團貸款。銀團貸款是銀行業金融機構之間發揮各自比較優勢、分享信息與防范貸款集中度風險的有效辦法[21]。中國人民銀行發布的《2011中國金融穩定報告》稱目前銀行業“貸大、貸長、貸集中”的傾向明顯；根據中國銀行業監督管理委員會發布的《銀團貸款業務指引》要求，單一企業或單一項目的融資總額超過貸款行資本金余額10%的，以及單一集團客戶授信總額超過貸款行資本金余額15%的，都要組織銀團貸款。對于不符合這一要求的必須進行貸款重組，一律通過銀團貸款方式敘做。鼓勵對鐵路等大型基礎設施項目組織銀團貸款，吸引中小銀行和非銀行金融機構參與銀團放款。當然，在銀團貸款開展過程中，由于參與主體包括眾多銀行和授信客戶，參與銀團貸款的商業銀行和非銀行金融機構不可放松自身信貸風險防控。

五、結束語

鐵路行業改革是一項長期而復雜的系統工程，牽涉到經濟體制、行政體制乃至政治體制改革等問題。在社會主義市場經濟法律體系的框架下，我國鐵路行業要逐漸打破行政壟斷地位和利益集團的桎梏，吸引非國有資本參與建設和運營，開展平等的市場競爭，以便讓優質高效的鐵路運輸真正為改善民生服務。由政府推動率先在鐵路行業改革可垂范其他中國式壟斷行業，政企徹底分開與國際通行做法一致，符合世界貿易組織（WTO）所倡導的貿易自由化理念和經濟全球化趨勢，也是發展戰略性新興產業實現經濟結構調整的有效選擇。但鐵路的行業改革必須在國家的強力干預與主持下進行，我們要下大決心啃下這塊經濟體制改革和社會主義市場經濟建設中的“硬骨頭”。

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Reform of Railway Industry and Finance Based on Rule by Law and Marketization

LIU Sheng-ti， LV Jun-jun

（Business School， University of Shanghai for Science and Technology，Shanghai 200093，China）

Abstract：The fundamental status of the railway industry in the sustainable development of Chinese national economy will exist in a long period. After the international financial crisis，our country quickens the steps of railway construction especially high speed railway but initiates some problems. Due to the influence of planning economic system over a long period of the past time， the railway industry in our country bears a brand of administrative monopoly （state monopoly），it is very difficult for non-state owned caipital to be invested in the railway construction and operation；Poor competition and low efficiency lead easily to little security of consumers′ interests.Therefore， marketized reform of the railway trasportation industry is imperative，the reform key and difficulty are administrative system，the beginning point of the reform is rule by law and marketization of investment and financing in railway construction.

Key words：railway reform； industry monopoly； market financing；establishment of rule by law

（責任編輯：李江）