《湘江保護條例》能否解湘江之痛

伍振

湘江是湖南的母親河，流域集中了全省60%的人口，也承載了60%以上的污染。

今年，湖南省人大常委會將推進湘江流域綜合整治作為4件大事之一來抓，開展了專題調研和專題詢問。2012年9月27日，《湖南省湘江保護條例》（以下簡稱《條例》）經湖南省第十一屆人民代表大會常務委員會第三十一次會議通過，正式向社會公布。湘江的治理與保護上升到法制層面，進入一個新的階段。

走過發展與保護矛盾初期的湘江保護

發展與保護從來就是當代中國社會經濟發展中相互糾葛不清的矛盾，湖南也不例外。自改革開放以來，湖南作為一個中部省份，在一窮二白的基礎上完成工業起步和原始積累，在技術設備與觀念都落后的情況下，這種起步和積累是以犧牲環境為代價的。

湘江污染就是其中的代表。湘江流域歷史悠久的有色金屬產業，留下了1000多個尾礦庫，堆存了近10億噸尾砂、廢渣。湘江承載了湖南60%以上的污染，特別是重金屬污染，已經到達觸目驚心的地步。

盡管“十一五”以來，湖南省加大了湘江流域污染治理力度，但資金、技術等方面仍然存在的困難，以及部分地方政府環保意識不強，使治污之路依然任重道遠。

而隨著經濟社會的發展，民眾環保意識的不斷增強，湘江的治理與保護進入新的階段，這也促使《湘江保護條例》的出臺。

為詳細了解《條例》出臺的前前后后，本刊記者采訪了湖南省人大環境與資源保護委員會辦公室副主任劉帥，這位曾榮獲“中國青年豐田環境保護獎”的政府官員一直致力于湖南的環保事業，跟他聊天，讓記者覺得他更像一名環保志愿者。他曾說道：“我既是一名環保工作者，又是一名堅定的環保主義者，更是一個滿懷激情的環保志愿者。”

對于當前的湘江治理與保護形勢，劉帥指出，湖南省已經走過發展與保護的矛盾的初期階段，現在矛盾沒有以前尖銳，我們工業有一定基礎以后，對于發展的情況與速度，有的地方寧愿慢點，也不要污染環境。

工業發展與技術進步，在技術手段上最大程度上避免污染浪費導致環境的破壞不再是無法攻克的難題，而促使社會各界觀念的轉變才是湘江治理與保護的關鍵，這也是《湘江保護條例》頒布的一個初衷，劉帥如是說。

《條例》的出臺本身也是觀念轉變的過程

《條例》是湘江治理幾十年來經驗的總結。“在不斷的總結和修改中，一開始叫《湘江管理條例》——注重開發為主，后來改為《湘江保護條例》——注重以保護為主，實際上就是思想的轉變。”劉帥這樣總結《條例》出臺的過程。

據了解，《條例》的初稿仍然是以開發為主，對此很多委員提出異議：湘江已經開發到一定程度，最近的幾年枯水期還面臨斷流，“水都沒了，還談何開發，憑什么開發？”《條例》審議過程中的另一個焦點就是如何使湘江從水質尚可變得更加好，而不是把尚可的水質最大化的開發利用。“將以開發為主轉變為以保護為主，這是思想上的重要轉變。”

同時，《湘江保護條例》在不斷的修改和實地調研中，逐步把目前湘江的平面管理上升到立體的開發治理與生態保護。一方面，《條例》希望構建起人大立法、政府主導、群眾參與、社會監督的湘江保護體系。另一方面，將以前僅僅管水變成系統的水資源及生態保護，包括節水、治水、保護水，以及與水相關的水下生態、周邊生態的保護。

另外，為了避免在執行過程中出現職責不明、互相推諉、執行不力的情況，《條例》中指出，湖南將成立由省人民政府有關部門、湘江流域設區的市人民政府組成的湘江保護協調委員會，統籌協調湘江保護中的重大事項，具體包括組織協調湘江保護的綜合規劃和相關專業規劃的制定與實施，研究、制定湘江保護年度工作計劃和措施，組織有關部門開展湘江保護聯合執法，組織協調湘江保護綜合評價考核，協調處理湘江保護中部門之間、地區之間的重大爭議等。

生態補償機制等成為亮點

值得關注的是，《湘江保護條例》規定了生態補償、環境污染責任保險、綠色信貸等項制度的具體內容。這些制度，有些已經在全省推行，有些正在試點推進中。

《條例》中第四十五條規定：上游地區未完成重點水污染物排放總量削減和控制計劃、行政區域邊界斷面水質未達到階段水質目標的，應當對下游地區予以補償；上游地區完成重點水污染物排放總量削減和控制計劃、行政區域邊界斷面水質達到階段水質目標的，下游地區應當對上游地區予以補償。補償通過財政轉移支付方式或者有關地方人民政府協商確定的其他方式支付。

從今年3月5日起，位于湘江流域下游的長沙市出臺境內河流生態補償辦法（試行），對瀏陽河等跨行政區域河流開始實行斷面水質監測，水質超標時上游縣市區要給下游縣市區補償。該辦法作為湖南環境資源區域補償改革的一次試點，其后將在全省其他流域推行。

為防范企業環境污染風險，湖南試點了環境污染賠償機制。《條例》鼓勵湘江流域重污染企業購買環境污染責任保險或者繳納環境污染治理保證金。

2008年9月，株洲市昊華化工有限責任公司發生氯化氫氣體泄漏，導致周邊部分農田受到污染。由于該公司事先投保了環境污染責任險，事后保險公司立即與村民達成賠償協議，事故得到妥善解決。昊華化工成為我國獲得環境污染責任保險理賠的首家企業。

《條例》第四十六條指出，縣級人民政府環境保護行政主管部門應當建立企業環境行為信用評價體系，建立本行政區域內企業的環境行為信息動態數據庫，并與金融機構實現信息共享。

2008年，湘潭市金融機構率先提出“以綠色信貸助推兩型社會”理念，對企業貸款實行環保“一票否決制”。 2009年6月，中國工商銀行湘潭分行等金融機構，將6.4億元信貸資金投向了湖南碧綠環保產業發展有限公司等4家企業。該市還出臺系列扶持舉措，包括轄區內各銀信機構對信用優良的環境友好型企業，貸款利率給予下浮10%的優惠等。

針對嚴重的湘江重金屬污染，《條例》規定，對湘江流域內化學需氧量、氨氮、石油類、汞、鎘、鉛、砷、鉻、銻等重點水污染物排放實行總量控制。并將排污指標從省到工廠一層一層分解，具備很強的操作性。省人民政府應當根據湘江流域水環境容量和環境保護目標，制定重點水污染物排放總量控制計劃，將重點水污染物排放總量控制指標分解落實到湘江流域設區的市、縣（市、區）人民政府；設區的市、縣（市、區）人民政府應當將重點水污染物排放總量控制指標分解落實到排污單位，核定其重點水污染物排放總量、濃度控制指標以及年度削減計劃。

強化飲用水保護內容

相較之前的幾個版本，《條例》最終版本強化了有關飲用水保護的內容，明確規定了將引用水源區劃分為一級保護區和二級保護區，并對不同的保護區實行分級保護。同時，如果必要還可以在飲用水水源保護區外圍劃定一定的區域作為準保護區。

在分級保護的基礎上，對于一級保護區的保護力度也得到大大加強，就連旅游都被列入了禁止活動的范圍。《條例》規定，禁止在湘江流域飲用水水源一級保護區內設置排污口（渠），禁止新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目；已經設置排污口（渠）、建成與供水設施和保護水源無關的建設項目，縣級以上人民政府應當在省人民政府規定期限內組織拆除或者關閉。同時，對于在湘江流域飲用水水源一級保護區內從事網箱養殖、旅游、游泳、垂釣或者其他可能污染飲用水水體的活動也一并禁止。

此外，湘江流域縣級政府可以根據水環境保護需要，在規定的飲用水水源保護區內，“采取禁止或者限制使用含磷洗滌劑、化肥、農藥以及限制種植養殖等措施”。

“立法有局限性，當前立法、執法、守法也存在諸多問題，執法不嚴、違法不究、有法不依也是整個社會法治層面的問題，但是打破傳統管理，突破立法制約，《湘江保護條例》的出臺，將對湘江保護與治理提升到新的層次。”劉帥說。的確，法律科學完備，民眾期待，法律執行到位，民眾之福音。一紙法律必須化為一貫執行，才能夠彰顯法律成效，才能夠真正有助于湘江治理和環境保護——讓成效說明問題，讓成效見證效力，讓成效交出法律執行的優異答卷。2013年4月1日，在《湘江保護條例》施行之后，希望能夠看到三湘人民的母親河的開發與保護能夠不斷地邁向規范化、社會化與透明化。

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瑞士萊茵河治理的啟示

巴塞爾是瑞士有名的“生物谷”，其化學和制藥工業享譽全球。同時，巴塞爾地區在環境和水質保護等方面也居于領先地位。

工業與環境可以和諧共榮

在發展初期，巴塞爾的環境曾經受到化學工業的嚴重污染，特別是萊茵河。歐洲的很多企業從萊茵河取水用于生產，常常不經過處理就返回到河流當中，造成了污染。現在整個歐洲，包括萊茵河流域的各個國家都意識到此問題。巴塞爾政府和企業共同采取了很多措施，保證工業廢水必須經過處理才能返回河流中。

通過眾多環境和水質保護措施，現在巴塞爾周圍的萊茵河地區已成為歐洲最清潔的地表水體之一，如今在萊茵河中沐浴和進行水上運動非常安全。而今，化工和制藥工業在整個城市的經濟結構中仍然占有21%比重。

1986年桑多茲化學工廠發生爆炸，導致一場災難性的水污染事故。桑多茲事件發生后，國家和地區的政府修改了環境立法，授予政府當局檢查設施安全和要求采取降低風險措施的權力。大型危險性貯存設施被防火墻分隔成多個小型設施，還建設了消防水滯流池，作為敏感性工廠的必備設施。對于使用或存儲危險材料（酸、溶劑、有毒材料、殺蟲劑等）的工廠，意外事故風險管理和預防規劃已成為永久性的強制要求。

實施“能源新政” 鼓勵節電

2006年，巴塞爾市獲得歐洲能源金獎之時被授予“能源之都”稱號。巴塞爾獲得歐洲能源金獎的原因有三點：可持續發展的能源政策、有效能源措施的成功實施以及可再生能源資源的一致使用。

當地最大的成就是創新的能源法規，為可持續發展、節約資源奠定了良好的基礎。其中，最突出的一點是實施補助金稅制度，已經有效執行達21年，在瑞士是獨有的。（資料來源國際能源網）