論金融消費者權益保障機制的本土化構建

王亞紅

【摘要】金融市場創新的腳步從未中止，金融產品和金融服務層見疊出，金融消費更是從單一的銀行取款擴展到理財、支付以及投資等一體化交易中。在金融市場中，金融消費者處于絕對的弱勢地位，其權益保障至關重要。在活躍的金融市場和經濟危機的催化下，西方發達國家正在構建和完善針對金融消費者的權益保障機制。然而，我國對金融消費者權益保障機制匱乏，但金融交易卻仍舊進行著，如何借鑒國外保障機制使之本土化地適應中國的金融市場，成為當務之急。

【關鍵詞】金融市場金融消費者弱勢地位權益保障

金融市場的主體毫無疑問包括金融機構和金融服務相對人。2008年全球金融危機爆發反映出金融體系的不完善，金融監管機構缺乏對金融消費者的保護意識，多數消費者盲目購買金融產品。次貸危機之后，各國均出臺了相關保護金融消費者的措施，尤其是美國。加拿大、英國和日本等發達國家雖然保護金融消費者的法律數量遜于美國，但是保護效果和保護力度并不落后于美國。全球經濟一體化的進程不斷加快，每個國家的金融市場都不可能完全獨善其身，脫離于世界，如何保護金融市場的消費者就顯得格外重要，畢竟金融消費者才是市場的主體，對其權益的保障在一定程度上會反作用于金融市場。

一 “金融消費者”概念

1．“金融消費者”是特殊的“消費者”

目前，有很多的專家學者認為“金融消費者”無非是消費者的一種，僅僅是消費者在金融領域的延伸，沒有必要單獨規定“金融消費者”。根據我國消費者權益保護法對消費者的定義為“為生活需要購買、適用商品或者接受服務”的主體。金融業是典型的服務業，金融相對人接受金融服務。不可否認，金融消費者是消費者的一種，但是金融消費者賴以交易的市場和接受特殊的服務導致產生普通消費者所不具有的特性：一是交易對象的特定性。金融消費者的交易對象較明確，通常是證券公司、銀行、保險公司等金融機構。二是金融產品的多樣性。在金融創新大行其道的今天，可以貸款預支未來資金，可以進行風險管理，可以轉讓資金的使用權形成未來的現金流入等。三是金融消費的不確定性。這是與普通消費者最大的區別。金融市場的產品基本上都帶著神秘的面紗，與這些產品緊密相關的信息是隱蔽的，需要消費者去判斷。為維護市場穩定和保障相對人的權益，將金融消費者作為一個獨立的概念是現實所需。

2．金融消費者主體范疇的界定

第一，金融消費者是否等于“金融客戶”。根據消費模式，美國《金融服務現代化法案》將“金融消費者（Consumer）”和“金融客戶（Customer）”相區分，“金融消費者”的概念強調從金融機構得到金融產品或服務的個體目的是為了消費；“金融客戶”包括個人和機構，是指與金融機構有不間斷業務關系的對象，可以是企業投機家。所以，金融消費者的外延不等于金融客戶。金融消費者包括現在與金融機構沒有業務往來或者解除了相關金融業務，但是在金融機構留有個人基本信息和曾經相關業務資料的個體。雖然我國的個人信用制度并不完善，但是這部分人是真實存在的，仍然應當保護這部分人的權益，而不能將他們排除在金融消費者之外，成為金融市場中的邊緣人。

第二，金融消費者是否包括“投資者”。中國政法大學李曙光教授提出了特殊性金融消費者或者金融衍生品消費者，即以投資為目的，以證券、期貨、保險、信托產品等特殊種類的金融產品和金融衍生品交易為核心的消費者。而復旦大學金融學教授劉曉星認為金融消費者僅指與金融機構建立服務合同關系的自然人，從建立金融消費者權益保護機制的目的出發，是為保障金融市場中處于弱勢的、容易掉入金融市場陷阱的個體。因此，筆者認為金融消費者應當涵蓋個人投資者。機構投資者一般都是各種法人投機家，他們在金融市場中與金融機構相比較并不必然處于劣勢，只要他們不盲目貪婪地追逐利益，憑他們的實力和判斷力，完全可以捍衛自身的利益，所以不是金融消費者保護之列。

通過上述對爭議焦點進行分析之后，筆者認為，金融消費者是指為了日常消費目的或者個人投資，而與金融機構建立業務聯系，接受金融產品或服務的自然人。

二 金融消費者權益附加特別保護具有現實必要性

金融市場是一個龐大的體系，又稱資本市場。隨著我國消費信貸規模的顯著增加，新興借貸方式風靡，各種理財產品問世，金融消費者與金融機構之間的爭議和糾紛也頻繁發生，金融領域的矛盾一觸即發。筆者認為以下四點原因的出現，暗示著金融消費者緊迫需要附加特別保護：一是金融市場的風險性太高。金融市場不像普通實體市場，產品和服務可見，大部分的不可見市場對于沒有金融專業知識的消費者來說，無疑是“瞎子走迷宮”。二是大部分金融消費者專業知識匱乏。奧巴馬政府認為金融消費者金融專業知識匱乏，無法識別形形色色金融產品背后隱藏的陷阱。一般理性的投資家能夠區別適當時機，賺取差價，將虧損轉嫁給一般的金融消費者。三是金融消費者“救濟無門”。當下中國，金融機構占絕對的主導地位，金融消費者連最基本的知情權都得不到保障，日常辦理業務過程中，面對格式條款，不享有自主決定權和自由選擇權。最可悲的是中國連一個明確承擔和履行保護金融消費者的職責的監管機構都沒有。四是金融市場又可以成為信用市場，如果消費者的權益得不到保障，很容易導致金融市場信用和規則的崩潰。

三 國際上關于金融消費者權益保護的發展現狀

1．美國關于金融消費者權益保護的發展現狀

美國對金融消費者保護比較早，相對來說法律體系發展得較其他國家完善。20世紀60年開始，相繼出臺了一系列保護金融消費者的聯邦法律體系和聯邦監管體系。1962年，美國總統肯尼迪在提交國會的咨文中就明確提出了消費者的四項權利。1969年開始，美國國會還頒布了一系列立法，如《城市信貸法》《公平信貸報告法》《房地產披露法》等。總的來說，美國聯邦金融消費者法律保護的范圍非常廣泛，涵蓋了絕大多數金融領域的服務活動，包括貸款、收費、房屋抵押、信用卡、按揭以及無擔保信貸等。

目前，美聯儲、聯邦存款保險公司、貨幣監理署等七家機構組成了保護金融消費者的美國聯邦監管體系，其核心任務就是保護消費者的權益。但是如此完善的金融體制下，次貸危機還是發生了，這是因為監管漏洞不到位，因為實踐中往往以金融穩定、秩序和創新為監管目標，而導致消費者保護淪為形式。次貸危機之后，美國建立金融服務監管委員會和金融消費者保護局（CFPB），在一定程度上保障消費者的知情權，增加金融市場的透明度對保護消費者將會起到至關重要的作用。

2．歐盟關于金融消費者權益保護的發展現狀

歐盟作為國家群，并沒有出臺針對金融消費者的專門的、綜合性的法律規定，但是內容涉及金融消費者保護的法律卻歷史悠久。20世紀八九十年代，歐共體就制定了大量的法規、指令。目前，歐盟基本上形成了以條約為基礎法律、各業務領域的指令為重要組成部分，內容規范性文件為補充的金融消費者保護法律框架。1993年的《馬斯特里赫特條約》首次正式統一了歐盟國家中對消費者保護的立法。歐盟派生法中涉及金融消費者保護的條例主要是《并購條例》和《對沖基金條例》，為落實到實踐中，出臺了相關的具體指令，更加細化、全面。在次金融危機后，歐盟正式開始采取并實施《存款擔保計劃指令》（DDGS）的最新修改意見，簡化存款保護程序、快速賠付程序和改善擔保計劃融資，目的是加大對金融消費者的保護力度。隨之，歐盟建立了宏觀和微觀層面雙管齊下的監管體系，歐洲系統風險委員會（ESRB）形成了宏觀層面監管，歐洲銀行局（EBA）、歐洲保險與職業養老金局（EIOPA）和歐洲證券和市場局（ESMA）分別負責銀行業、保險業和金融市場交易的監管局形成了微觀層面監管。通過一系列改革使得歐洲的金融監管體制更加完善，金融消費者的權益保護得到切實的保障。

3．日本關于金融消費者權益保護的發展現狀

日本在金融消費者保護方面采取的是“立法先行，逐步完善”的方式。日本一直非常關注金融消費者保護，在1996年便開始研究制定金融法規，并逐步建立一套完善有效的金融監管法律體系。金融消費者概念首次在2000年5月制定的《金融商品銷售法》中規定，金融消費者不僅僅包括自然人還包括一部分的法人主體。2008年次貸危機后，日本無論是在《金融商品銷售法》還是《金融商品交易法》中都強調披露的重要性，提高金融機構對信息披露的標準，增加透明度；加大對金融機構的違法行為的懲處力度，提高了刑期和罰金數額；此外，在一些事項中，日本政府采取適度傾斜保護的原則，采取無過失責任。

四 立足國際經驗，我國金融消費者權益保護機制的本土化構建

全球金融危機爆發后，各國在探討金融立法和金融監管的漏洞和不足之處。許多國家意識到金融消費者在這次危機中的影響是舉足輕重的。在G20峰會上各國達成共識：建設消費者金融保護局，加強對金融消費者的保護，我國正面臨落實問題。近年來，我國金融機構與金融消費者的糾紛案件屢發不絕，《消費者權益保護法》并沒有規定適用于金融消費者的情況，監管機制又匱乏，所以如何構建我國金融消費者保護機制成為了當務之急。

1．法律規范層面對金融消費者權益的保護

第一，確立適度傾斜保護的立法指導思想。俗話說“特別情況特別對待”，金融機構不同于其他一般機構，金融消費者在市場中無口厚非是處于弱勢地位。針對金融機構的絕對強勢地位，法律的核心理念應當加強金融機構的法定義務、在某些方面設置舉證責任倒置原則、明確金融消費者享有的權利范圍等，通過這些適度傾斜保護的立法理念，制定和完善相關法律制度，切實達到保護金融消費者的目的。

第二，明確規定金融消費者保護的基本法律制度。不可否認，《消費者權益保護法》在保障普通領域的消費者發揮了至關重要的作用，但是對金融消費者卻沒有明確規定，所有有必要延伸保護金融消費者，并且明確金融消費者享有的一系列權利。修訂和完善各類金融業相關的法律和條例，如修訂《商業銀行法》，將其保護對象由存款人擴大到銀行消費者；完善《銀行業監督管理法》，銀行業監管目標往往只注重保護銀行業的穩定，應當將保護消費者權益納入到監管目標中。

2．完善金融監管機構，構建全面的監管格局

第一，設立專門機構。雖然我國存在一行三會，但是從來都沒有明確將保護金融消費者的任務授予給某個特定的機構。筆者設想，金融市場作為一個專業領域，一般的監管部門根本無法掌握或者理解金融領域的操作流程和運行規則。當出現糾紛時，也無法辨別和保護金融消費者權利，所以有必要將保護金融消費者的職權授予專門的金融監管機構。

第二，擴大“一行三會”的職責。在我國，一行三會指的是中國人民銀行、中國銀監會、中國證監會和中國保監會這四家金融管理和監督部門。一行三會應當明確將“保護金融消費者權利”置于監管目標中，對違反該監管原則的機構處以相應的懲罰。實踐中，當金融消費者權利保護與金融監管機構的其他目標相沖突時，能夠采取合理的方式解決，而不是直接以犧牲金融消費者的利益為代價。

第三，落實行業自律組織的職責。銀行業協會成立于2000年5月，從銀行業協會的工作章程、協會的各類文件以及銀行業協會近些年的運作情況來看，都是偏重于維護銀行業的合法權益，維護銀行業的市場秩序，但是對于金融消費者權益的保護方面則沒有過多規定和關注。作為行業的自律組織，應當貫徹落實其職責自律、維權、協調和服務。所以其職責不僅僅限于保護行業的正常運行，還要重視行業消費者的權益保護，使得行業經營者和行業消費者和諧相處，促進行業協調穩定發展。

3．增加金融消費者的救濟途徑

第一，構建新型、便利的訴訟救濟模式。在中國的生活實踐中，訴訟成為了最具信服力、最有保護力度和最有效的解決糾紛的方式。但是因為消費者處于弱勢的地位，不能僅將其作為簡單的民事訴訟，需要借鑒行政訴訟制度和境外消費者訴訟的特殊制度設計。筆者認為一般民事訴訟程序的訴訟制度下，雙方當事人的平等性要求很高，而且采取的基本原則是不告不理，適格原告等制度。但是我的金融機構就像銅墻鐵壁一樣堅不可摧，令人畏懼，筆者認為可以賦予消費者組織的起訴資格、在某些程序中舉證責任倒置、確立消費者訴訟對同類產品的普遍約束力等制度，使得弱勢的消費者可以對抗強大的金融機構。

第二，構建多元化的非訴訟救濟途徑。非訴訟救濟方式注重于追求社會效益，方便民眾是其重要意圖之一，所以其必須廉價便捷，易于雙方協商，容易被消費者接受，但又具有專業性。訴訟能夠解決很多問題，但是程序復雜，取證艱難，所以沒必要事無巨細都采取訴訟方式，只要能夠解決糾紛，保障權益，維護社會穩定就具有一定的可行性。針對我國的非訴訟方式可以采取協商、調解、仲裁等，此外還可以借鑒美國金融消費者免費投訴方式，解決消費者投訴“無門”的難題，最終落實保障金融消費者合法權益。

參考文獻

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