社會民生立法占據多數“席位”

丁孫瑩

2011年全國人代會上，全國人大代表、上海市人大常委會主任劉云耕表示，今后地方立法重點將轉向社會管理和關注民生，還要根據社會形勢的發展變化，及時進行地方立法的“升級換代”。

盤點2011年度立法，市人大常委會共審議法規草案15件，通過10件，涉及社會民生類的立法占據多數“席位”，聚焦民生、關注社會領域立法成為市人大常委會立法的主線。同時，“成熟幾條立幾條”、“直面矛盾焦點不回避”的理念貫穿立法始終，使得所立的法規更管用、實施更有效。本文擇其要做一回顧。

《上海市養犬管理條例》：放低門檻促規范養犬

通過：2011年2月23日

市十三屆人大常委會第二十五次會議

實施：2011年5月15日

文明養犬，一戶一犬，有證養犬。

養犬條例立法著眼點在“犬”，真正規范的卻是“養犬者”。立法思路變更以往“處罰為主”原則，將養犬人自律寫入總則，并積極邀請社會公眾參與監督。

養犬條例規定對犬只實施“限養”制度，要求個人在城市化地區內飼養犬只的，每戶限養一條。而條例施行前已依法辦理犬證的超限養犬只可繼續飼養，但禁止個人飼養烈性犬只。

此前，一張正規犬證的價格約為2000元，新條例則大幅降低養狗門檻，養犬者只需承擔犬只狂犬病免疫、電子標識、相關證件和管理服務等費用，鼓勵養犬者有證養犬。對于滬上僅有3個指定狂犬病免疫接種點的情況，首次開放經獸醫主管部門認定的寵物診療機構，獨立開展狂犬病免疫接種工作。

條例實施半年以來，全市狂犬病免疫點達到153個，養犬登記點從原來“一區一點”擴展到全市302個派出所，城市化地區辦證數增加1.5倍。

《上海市促進中小企業發展條例》：兩個“不低于1/3”解決融資難

通過：2011年4月12日

市十三屆人大常委會第二十六次會議

實施：2011年6月1日

融資難是中小企業發展過程中常遇的瓶頸問題。條例中關于加大中小企業資金扶持力度的兩個“不低于三分之一”規定引人關注。即市中小企業發展專項資金中用于小企業的資金應當不低于三分之一，本市支持企業發展的其他相關專項資金用于中小企業的資金原則上不低于三分之一。

條例的另一亮點是政府采購項目優先選擇中小企業。預算金額內的政府采購項目，中小企業能夠提供并符合采購要求的，采購人應當從中小企業采購；超出規定預算金額的政府采購項目，在同等條件下，采購人應當優先從中小企業采購。

條例通過后，市人大常委會還與政府部門共同舉辦“中小企業發展條例宣傳月”活動，為中小企業的健康發展營造良好的輿論氛圍和法制環境。

《上海市實施〈中華人民共和國食品安全法〉辦法》：設食安委填管理“縫隙”

通過：2011年7月29日 市十三屆人大常委會第二十八次會議

實施：2011年9月1日

上海地方性法規一般兩次審議后表決通過，而食品安全法實施辦法卻歷經三次審議。可見食品安全性命攸關，立法規范慎之又慎。

食品安全，各行政執法部門必須有效監管。因此，實施辦法規定市和區、縣人民政府設立食品安全委員會，并下設辦公室承擔日常工作，填上分段監管“縫隙”，杜絕“多頭監管、誰也不管”的情況發生。目前，市、區縣兩級食安委均已建立運行。

濫用食品添加劑也對食品安全構成嚴重威脅，因此實施辦法規定，食品生產經營者應當嚴格控制食品添加劑的使用，且禁止使用食品添加劑以外的化學物質和其他可能危害人體健康的物質加工制作的食品，絕不允許重演“染色饅頭”事件。

另外，實施辦法增加上位法中未予以規定的“食品生產加工小作坊和食品攤販”內容，設立登記備案制度；增加了設置統一舉報電話等便民利民的舉措，鼓勵公眾監督，倡導社會共治。

《上海市安全生產條例（修訂）》：補上疏于管理“勞務派遣工”的漏洞

通過：2011年9月22日 市十三屆人大常委會第二十九次會議

實施：2012年1月1日

安全生產，重在管理。

修訂條例新增“從業人員和義務”以及“生產安全事故的應急救援和調查處理”兩大章節，明晰職責，突出監管，以確保上海城市安全和生產安全。

“從業人員和義務”章節對“勞務派遣”員工的培訓、管理予以重點規范，明確“勞務派遣”不可以成為企業轉嫁安全生產事故責任的理由。針對此前在“11.15”特大火災事故中，暴露出生產經營單位對勞務派遣員工疏于管理等問題，修訂條例規定：生產經營單位將勞務派遣人員納入本單位對從業人員安全生產的統一管理，履行安全生產保障責任。

“生產安全事故的應急救援和調查處理”章節則要求在建立、健全安全生產應急救援體系的基礎上，生產經營單位一旦發生安全生產事故，應在1小時內向安監等部門進行報告。并對公眾“知情權”予以保護，規定安全生產監管部門應定期統計分析本行政區域內發生生產安全事故的情況，定期向社會公布。

《上海市民用機場地區管理條例（修訂）》：航班延誤須及時通報

通過：2011年9月22日

市十三屆人大常委會第二十九次會議

實施：2011年12月1日

航班因何原因延誤，起飛的具體時間，這些是有航班延誤經歷旅客最關心、最困惑的問題。修訂條例直指矛盾焦點，要求機場及時通報航班信息，保障旅客知情權。

修訂條例規定，機場管理機構應當通過網站等多種方式，及時向旅客提供航班計劃、航班實時到達和出發的時間、進出機場地區公共交通班次等信息。并且，規定由于航班延誤或者取消，造成旅客、貨物滯留的，機場管理機構應當通過機場候機樓信息顯示屏、廣播等方式，及時通報航班動態信息，并及時協調有關公共航空運輸企業及其他有關駐場單位共同做好應急服務和善后處理工作。

除航班延誤，機場地區噪聲污染也是社會反響較為強烈問題之一。修訂條例明確，機關管理機構應當對航空器產生噪聲實施監測，控制航空器噪聲對周圍環境的污染。