上海立法打造產品“質量高地”

韓康

現行的“上海市產品質量監督條例”將變更為“上海市產品質量條例”，不再局限于監督，而是涵蓋產品質量工作各方面的責任。

產品質量事關經濟社會的健康發展和人民群眾的切身利益，早在上世紀90年代，時任上海市長的朱镕基就曾提出“質量是上海的生命，質量上，則上海興；質量下，則上海衰”。1994年8月26日，市十屆人大常委會第十二次會議審議通過了《上海市產品質量監督條例》，十七年來為本市加強產品質量監督、提高產品質量、保護消費者合法權益與維護社會經濟秩序發揮了重要的法制和制度保障作用。

然而，隨著經濟社會的快速發展，本市產品質量雖有所提高，但與老百姓不斷改善生活質量的期待還不相適應，與國際先進水平相比也有較大差距。近年來，“染色饅頭”、“達芬奇家具”等一系列產品質量侵權事件和產品質量安全事件仍時有發生，不僅影響消費者的生命健康和財產安全，也給整個上海的城市形象抹了黑。

為此，今年市人大常委將修改法規列入了年度立法計劃，經過市人大和市政府有關部門歷時大半年的調研論證，新修訂的《上海市產品質量條例（草案）》于11月提交市十三屆人大常委會第三十次會議一審。根據常委會組成人員的審議意見以及社會各方提出的意見，12月21日，市十三屆人大常委會第三十一次會議對草案修改稿進行了二審。從《上海市產品質量監督條例》到《上海市產品質量條例》，變化的并非只是去掉了“監督”二字，而是發生了脫胎換骨的變化。

擴大外延——突出生產者產品質量責任

現行條例制定在90年代初，帶有濃厚的計劃經濟烙印，在市場經濟條件下，無論是對生產者、銷售者的產品質量管理，還是對消費者因缺陷產品遭受損害的索賠都主要由市場機制來決定，因此條例實施10多年來盡管功不可沒，但面對市場經濟社會出現的許多新情況、新問題越來越感到力不從心。最為突出的就是，近年來各類所有制企業蓬勃發展，已經成為各類產品生產的主力，原有依靠行政手段監管國有企業產品質量的那套已經落伍。

“高質量的產品是由企業生產出來的，而不是靠政府監管出來的”，為此本次條例的修改不僅僅是對某些具體制度的改變，而且是從整體上對產品管理立法思路作了調整。新的法規草案內容已不再局限于監督，還包括生產者責任、產品質量的促進等方面內容。例如，條例草案規定，生產者、銷售者是產品質量的責任主體，應當建立健全產品質量管理制度，嚴格實施崗位質量規范、質量責任以及相應的考核辦法，依法從事產品生產、銷售活動，誠信經營，保證產品質量，對社會和公眾負責，接受社會監督；并對生產者、銷售者的產品質量責任和義務進行補充，從事前環節的生產準入、事中環節的建立進貨檢查驗收和產品出廠檢驗，到事后環節的召回等作了詳細的規定。此外，還對服務業經營者、場地組織者、展銷者、標識印刷者等主體的責任和義務等也作了規定。

健全架構——完善政府產品質量監督責任

產品質量法從國家層面確立了我國實行“統一領導,分級、分部門管理”的產品質量監管體系，依法享有產品質量監管權的主體既有專門從事產品質量監管的機構——產品質量技術監督部門，又有政府的其他部門；既有國家級的監督機構和監督部門，又有地方級的監督機構和監督部門。如此眾多的監督部門不僅造成監督力量的分散，而且容易形成部門職能交叉，權責模糊，甚至導致管理真空。

為了有效解決質監和工商部門在對產品質量監管上的權責不清問題，國務院辦公廳曾于2001年專門發文規定“生產領域的產品質量監督由技術監督部門負責，而流通領域的產品質量監督由國家工商行政管理部門負責”，但這看似要劃清邊界的文件帶來了更大的問題。市場經濟是交易經濟，任何一件商品要實現其價值都必須要經過生產、流通等環節，產品缺陷也許在流通領域發現，但其形成也可能在生產領域，現實生活中要想準確地劃分商品的生產環節和流通環節并非易事，按商品流通的不同環節確立產品質量監督主體既不科學又不合適，還會造成監督機構之間出現相互爭管轄權，或者是相互扯皮的現象。

為此，本次條例修改從國情和上海實際出發，依照上位法對政府產品質量監管職責作了進一步梳理和明確。首先，依據上位法規定了產品質量監督管理部門作為法定專門監督機構依法享有最高的監督管理權，除特別法規定的由另外設立的監管機構監管的產品，如食品、藥品之外，這種監督管理權是權威的、統一的。其次，根據各專門法律法規規定，工商、商務、建設交通、公安消防、農業、檢驗檢疫等部門對有關產品和領域有審批、處罰等監督管理權，相關部門依照有關法律、法規的規定執行。再次，考慮到工商行政管理機關作為對市場進行管理的法定機關不僅隊伍龐大、管理手段多，而且對市場經營活動非常熟悉的實際情況，規定本市工商行政管理部門負責流通領域產品的質量監督管理，這種賦權不是排除質監部門在流通領域內的監督權，而是進一步調動工商行政管理機關的積極性，對進入市場的產品進行監管，從而加大政府對產品質量監管的合力。

拓展內涵——建立健全各類產品質量制度

政府的產品質量監管，是基于公共利益的需要而對社會的產品質量進行管理，屬于宏觀管理。現行產品質量的法律法規設置了一系列的管理制度，如企業質量體系認證制度、抽查制度、獎勵制度等，數量不少，但實際發揮的作用并不理想，操作起來更是存在著許多問題。如產品種類千千萬萬，如何緩解產品范圍寬廣與監管資源有限之間的矛盾？又如突發事件特殊情況，像三聚氰胺、塑化劑等事件發生后沒有專門的檢驗機構，等等。為此，本次條例修改過程中，創設了重點產品質量監控目錄，新增了檢驗機構臨時授權、檢驗結果異議、執法信息抄告等制度。

另外，隨著經濟的發展，產品的缺陷給消費者造成的損害成為了目前產品質量工作的新難點。正因如此，世界上發達國家已經紛紛建立了缺陷產品召回制度。而我國也逐步在國家部委規章層面，對汽車、兒童玩具、食品藥品等少數產品建立了產品召回制度，但這些規章不僅法律效力低而且范圍很窄。曾有一些跨國企業在全球市場召回產品時，以此為借口，對中國消費者歧視對待。為此，此次條例修改在征得國家有關方面的支持下，探索規定了召回制度，強化企業和政府對產品質量的責任，也是進一步加大對消費者合法權益的維護力度。

立法焦點

在上海行政區域內生產的產品如果發現缺陷，地方監管部門有權“責令召回”——上海率先在立法中探索地方缺陷產品召回制度，該創設性條款無疑是此次立法的一大亮點，也成為常委會審議中爭論的焦點。

有的委員認為，目前國家只對汽車、食品、藥品、兒童玩具四類產品出臺了責令召回的具體規定，面對市場上大量的產品，條例草案設置的責令召回的合法性、可行性如何，建議予以研究。有的委員指出，責令召回制度雖然有利于維護消費者權益，但在全國統一市場環境中由地方開展缺陷產品召回，其社會效果如何，還有待進一步論證。比如，條例草案規定可以對上海生產者生產的缺陷產品責令召回，上海市場上外省市生產的同類產品如何處理，對全國同類產品會產生什么影響；責令召回的認定標準是地方標準還是國家標準、行業標準；進行缺陷調查時通常需要組織專家組，如地方組織專家組，其資質和能力以及鑒定效果又該如何判定；如發生爭議采取何種行政救濟的措施，等等。

為慎重起見，市人大法制委表示，關于責令召回的相關規定，將會同有關部門進一步論證研究后再作修改。