用“透明口袋”重拾慈善公信力

蔡晨程

《上海市募捐條例（草案）》遵循“主體法定、活動備案、行為規范、信息公開、政府監管”的基本思路，通過建立相關制度來規范募捐活動，從而提高募捐組織的公信力，保護捐贈人、募捐組織和受益人的合法權益，促進各項公益事業的健康、持續發展。

據中民慈善信息中心之前公布的監測數據顯示，自6月下旬郭美美事件發生后，全國7月份社會捐款數為5億元，環比下降50%，慈善組織6到8月的捐贈額降幅則達到86.6%。而中國紅十字會有關人士也坦言，2011年紅會接收的個人捐款大幅下降。

當前，募捐主體混亂，真假難辨，多頭募捐現象嚴重；一些募捐行為失范，募集財產的管理和使用不規范；募捐活動信息不夠公開透明，募捐組織和行業的公信力有待提高；缺乏必要的執法依據，政府監管相對缺位，服務職能有待增強……這些在募捐活動中暴露的問題阻斷了公眾對募捐的參與熱情，阻礙了公益事業的健康可持續發展，有必要通過立法加以解決。

2011年12月20日，市十三屆人大常委會第三十一次會議對《上海市募捐條例（草案）》進行了審議。條例草案主要針對《公益事業捐贈法》未涉及的、《紅十字會法》和《基金會管理條例》規定較為原則的公開勸募予以規范和調整，遵循“主體法定、活動備案、行為規范、信息公開、政府監管”的基本思路，通過建立相關制度來規范募捐活動，從而提高募捐組織的公信力，保護捐贈人、募捐組織和受益人的合法權益，促進各項公益事業的健康、持續發展。

據悉，此次上海募捐地方立法不僅是彌補當前募捐立法的不足，還將為國家立法提供經驗參考。

主體法定：拓展民間捐贈資源

針對當前開展募捐活動的主體混亂，多頭募捐、資源分散的問題，條例草案對依法開展募捐活動的主體作了明確規定：一是依據《紅十字會法》及《基金會管理條例》的規定，紅十字會、公募基金會可以依法開展募捐活動，目前本市共有公募基金會48家；二是根據本市開展公益活動的實際需要，對經依法登記，以發展公益事業為宗旨、通過資助或者志愿服務等形式向社會公眾提供服務的社會團體納入募捐組織的范疇，據初步統計，此類社會團體全市約161家。

市民政局局長馬伊里表示，在紅十字、公募基金會以外，引入一定數量的公益性的社會團體，有利于拓展更多的民間捐贈資源，促進公益事業發展。

同時，條例草案明確了募捐組織以外的其他單位和個人開展募捐活動的渠道，即與募捐組織協商，經募捐組織同意，由募捐組織依照本條例的規定組織開展。馬伊里把這一規定解讀為，旨在為企事業單位和個人因公益目的開展募捐活動預留通道，不至于影響其從事公益事業的積極性，還可以起到依托募捐組織規范募捐行為的作用。

但在審議中，張載養委員則認為募捐主體過于寬泛。“捐獻的主體范圍廣是好事，但募捐的主體不宜過多。”張載養指出，現在的問題不是募捐的主體太少，而是對募捐主體缺乏有效的管理和規范，僅經過登記與掛靠就具有募捐主體的資格的規定存在不妥，建議予以修改。

活動備案：有效規范各類募捐活動

為了規范募捐活動的開展，條例草案設置了募捐活動的事前備案制度，即募捐組織開展募捐活動，應當制定募捐方案，并在募捐活動開始5個工作日前，向募捐活動所在地的區、縣民政部門辦理備案手續；跨區、縣開展募捐活動的，向市民政部門辦理備案手續。同時，考慮到為應對突發的自然災害和事故災難，需要緊急開展募捐活動且無法在活動開始前辦理備案手續的情形，條例草案特別規定，募捐組織可以在募捐活動開始后5個工作日內補辦備案手續。通過備案制度，使民政等有關部門可以及時掌握相關信息，跟進后續監管，從而有效規范各類募捐活動。

市人大內司委主任委員楊全心在草案的審議意見報告中指出，募捐組織申請備案的募捐方案內容如不符合法律、法規有關規定，民政部門應如何處理，條例草案并沒有明確，因此建議對募捐活動的事前備案制度作進一步研究。

袁以星委員則認為，募捐行為是在客觀影響下的主觀意愿，因此應經過行政許可，特別是在當前社會誠信缺失的情況下，更需要事前、事中、事后的監督，而且，我國的行政許可法也規定地方有權設定許可。

信息公開：提升募捐組織公信力

募捐活動信息公開制度建設滯后，不僅使捐贈人的知情權、監督權難以得到保障，也影響了募捐組織的公信力。據統計，本市建立網站的公募基金會不足30%。而上海師范大學《地方慈善立法中的若干問題研究》課題組所提供的“上海市募捐立法調查報告”顯示，在接受調查的484人中有44.1%的人認為在實施捐贈時，要考慮募捐組織的公信力，觀察善款能否得到善用；33.7%的人關注募捐活動是否透明。

為此，條例草案特設專章規范募捐活動的信息公開，明確市民政部門應建立募捐信息網絡服務平臺，對募捐組織應當在信息網絡服務平臺上進行信息公開，從五個方面作出了規定：一是規定了募捐組織應當公開本組織的名稱、地址、聯系方式，宗旨、業務范圍，組織機構和法定代表人等基本信息；二是規定了募捐組織應當在募捐活動開始前，向社會公開經民政部門備案的募捐方案；三是規定了募捐組織在募捐活動結束后，應當及時向社會公開募集財產的種類、數額，捐贈人的姓名或者名稱，實際支出的工作成本等募捐情況；四是規定了募捐組織應當向社會公開募集財產的總額，使用募集財產的總量，剩余募集財產的數量等募集財產使用的情況；五是募捐組織應當在每年6月30日前向社會公開年度財務審計情況，并對捐贈人有權向募捐組織查詢其捐贈財產的使用情況，捐贈人可以要求對其捐贈行為、捐贈財產等有關信息不予公開等，作出了相應的規定。

對此，施雷委員強調，應把設立統一平臺公開募捐信息列為強制性條款，所有合法的募捐機構都有義務在平臺上公開信息。

政府監管：當好“監督者”

為了有效規范募捐活動，除了募捐組織加強自律和社會監督之外，政府有關部門的監管也必不可少。

為此條例草案規定，民政、審計、財政等部門，依法對募捐組織開展募捐活動、募集資產的管理和使用、募捐組織的財務會計和公益事業捐贈票據的使用等情況進行監督管理；民政部門在對有關募捐組織進行年檢時，應當將其依法開展募捐活動、募集財產的管理和使用、履行信息公開義務等情況，作為重點檢查的內容；民政部門應當每年選擇一定數量的募捐組織，委托專業機構，進行審計并將審計結果向社會公布。此外，還鼓勵公眾、媒體對募捐活動進行社會監督，單位和個人發現有關違法行為可以向民政等部門投訴、舉報。這樣，通過組織自律、社會監督、政府監管相結合的方式，以更好地達到規范募捐活動的目的。

一些常委會組成人員在審議中指出，有關委托審計的規定還不夠具體、明晰，不利于操作。楊定華副主任認為，條例應當明確募捐組織在多少年內至少審計一次，防止部分募捐組織十年都不審計一次的情況發生。

對違反條例的違法行為，條例草案設定了多為罰款形式的法律責任。在審議中，不少委員指出，募捐組織募集的財產是社會公共財產，對募捐組織違反條例的行為進行罰款，罰的是社會公共財產，如此規定不合理，建議采取處罰募捐組織相關責任人、取消一定期限內的募捐資格、撤銷登記等多種處罰措施。