人大信訪為常委會履職服務的途徑初探

鄔立群

人大常委會信訪部門（以下簡稱人大信訪）是人大常委會的辦事機構，也是人大及其常委會履行法定職權的重要基礎。人大信訪工作的主要任務是，依據憲法和法律、法規的規定，接收并處理群眾的來信來訪，反映社情民意，在人大常委會的工作大局中，發揮參謀助手作用，更好地、全面地為人大及其常委會的依法履職提供服務。

一、為常委會履職服務是人大信訪的法定職責

1、為常委會履職服務是法律賦予人大信訪的重要職責。《中華人民共和國地方人大和地方政府組織法》中明確規定，縣級以上地方各級人大常委會有權“監督本級人民政府、人民法院、人民檢察院的工作，受理人民群眾對上述機關和國家機關工作人員的申訴和意見”。《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》把“人民來信來訪集中反映的問題”作為人大常委會聽取審議“一府兩院”專項工作報告和執法檢查確定議題的途徑之一。這些規定表明了三層意思：人大信訪是人大常委會監督工作的重要組成部分；人大信訪是人大常委會確定監督事項的重要基礎；人大信訪是人大常委會履行監督職能的重要途徑。這不僅為人大信訪工作的開展提供了充分的法律依據，也進一步明確了人大信訪工作在監督工作中的重要地位和作用。

2、為常委會履職服務為人大信訪的特點所決定。吳邦國委員長曾指出，“重視群眾來信來訪，做好信訪工作，是聯系群眾、了解社情民意的重要渠道，也是人大加強監督工作的重要內容”。這是從人大信訪特點作出的重要判斷。首先是人大信訪的不可替代性。人大聯系群眾的途徑很多，但就經常性、直接性而言，人大信訪作為聯系人大機關與人民群眾的重要紐帶，在聽取群眾呼聲、征集群眾意見上具有特殊優勢。其次是針對性。通常人民群眾通過信訪向人大反映的情況，大部分涉及依法行政和司法公正，屬于公民權利救濟的最后一道防線，這與其他信訪有很大的不同。再次是重大性，人大信訪大多集中在反映民主法制建設中的突出問題上，直接涉及到對“一府兩院”的監督。因此，人大信訪地位獨特，責任重大。

3、為常委會履職服務是實現人大信訪法定職能的需要。人大信訪職能的實現一般通過兩種方式。一方面人大信訪通過受理人民群眾的來信，接待群眾的來訪，了解群眾對人大履職的建議，對行政執法、司法活動的申訴和意見，對行政機關、司法機關及其工作人員違法、腐敗行為的檢舉和控告等等，在個案分析的基礎上發現帶有規律性、普遍性、傾向性和苗頭性的問題，進行綜合分析，反映給常委會、專門委員會，為人大確定立法項目、開展監督、決定重大事項和人事任免提供參考。另一方面，也推動重要案件的處理。但這個推動屬于常委會授權，也不是直接介入具體的個案處理，而是從執法理念和制度，或者從人大所賦予“一府兩院”權力正確有效行使的高度來進行監督。這與其他機關的信訪有很大不同。因此，人大信訪如果離開了為常委會履職服務這個主題，就失去了自身的優勢。

二、人大信訪為常委會履職服務的主要途徑

人大信訪為人大常委會履職服務的具體途徑，是由法律和有關制度所規定的，具有法定性、程序性、前置性的特征。按照人大常委會工作相關規定，本市人大信訪可以通過以下幾種具體形式為常委會履職提供服務：

1、為人大常委會制定年度工作計劃（包括立法、監督計劃）服務。這個服務包括反映當前信訪反映的熱點和難點、對今后一個時期社會熱點問題的預測；對與當年人大立法、監督工作有關的社會評價、反映的分析。

2、為人大各專門委員會開展立法、監督工作提供背景性分析材料。

3、及時、定期向人大常委會組成人員提供信訪情況，包括中央、全國人大關于人大信訪工作的重要指示精神，上海市委、市人大領導關于人大信訪工作的重要指示精神，上海人大階段性信訪情況、外省市人大信訪的工作情況等。

4、及時處理人大各專門委員會和人大常委會組成人員交辦的信訪事項。

5、每年向人大常委會全體會議或主任會議匯報工作。匯報內容包括全年人大信訪辦工作情況；全年人大信訪情況分析；半年和全年人大信訪工作安排等等。匯報也可以書面形式進行。

6、就信訪中反映出的重大、傾向性問題，通過主任會議，依法向人大常委會提出開展專項監督和執法檢查的動議。

目前，前四項工作已經依法開展，后兩項工作也準備積極探索，依法開展。

深化人大信訪為常委會履職服務需研究的幾個問題

要履行好人大信訪的法定職能，更好地為人大常委會履職服務，有必要對現行人大信訪工作作進一步研究。

1、關于人大信訪工作模式與其承擔的法定職責相適應的問題。從法律角度上看，人大信訪與“一府兩院”的信訪不同，“一府兩院”的信訪工作實際上是一種內部工作監督，而人大信訪工作對“一府兩院”而言，則是外部監督、法律監督。從人大內部工作關系上看，人大信訪是常委會直屬的辦事機構，其地位應該與辦公廳、研究室甚至工委等常委會辦事機構相似，但在實際工作中則不是。有些省市信訪還只是辦公廳中的一個處，讓人誤解為是處理人大機構內部信訪事務的。這一現狀決定了人大信訪發揮作用受到諸多程序性的限制。因此，要加強人大信訪為常委會履職服務需要不斷優化其工作模式。一方面，要提升人大信訪的地位，使其與承擔的法定職能相匹配；另一方面，要處理好人大信訪與人大代表、專門委員會監督的關系，讓代表通過信訪窗口了解社情民意，發揮好人大代表監督的作用；讓專門委員會發揮專業和組織優勢，參與、指導信訪處理，提高辦信質量。

2、關于人大信訪的職責制度化、法定化的問題。人大常委會是一個在法制規范上運行的機構。人大信訪涉及大量涉訴的申訴，這樣的工作性質，僅靠法律的原則要求和內部的政策性規定來開展工作，是很不適合的。因此，有必要通過制定操作性較強的地方性法規，來明確人大信訪的地位、職能和履職程序。人大信訪之所以在為人大常委會監督、執法檢查提供法定服務等方面止步不前，與法規不健全密切相關。現行的《上海市信訪條例》是2003年修訂的，隨著信訪工作形勢發展變化，條例中的若干規定已經與新時期信訪工作的定位和要求不相適應，與2005年頒布實施的國務院《信訪條例》的規定也不相適應。在新一輪的法規修訂工作中，需要進一步明確人大信訪的地位和作用，特別要充分體現人大信訪為常委會履職服務的理念，明確人大信訪為常委會履職服務的途徑，并將人大信訪制度建設中一些成功的經驗和做法在地方立法中予以固化。

3、關于增強人大信訪為常委會履職服務的廣度和深度問題。一方面，要通過充分發揮人大信訪的監督職能，不斷增強常委會監督的力度。人大信訪要切實加大信件交辦、協調和督辦的力度，積極探索建立對信訪中反映的帶有普遍性問題的問責和責任追究方式，完善制度設計。另一方面，要不斷探索人大信訪為常委會履職服務的新途徑，比如，可以拓展人大信訪工作，為人大及其常委會人事任免權的行使提供服務，探索開展對擬任免干部投訴情況的信息收集工作，為干部任免提供依據參考等。

（作者系市人大常委會信訪辦公室主任）