統(tǒng)一多民族國家的憲制建構

常安

摘 要：對于民族區(qū)域自治制度在我國的確立，《共同綱領》的憲政宣示盡管具有最為重要的合法性確認意義，但這一基本憲政制度的真正奠基，則有賴于民族識別、民族干部培養(yǎng)、少數(shù)民族地方民主改革等一系列相關政治實踐。這其中，少數(shù)民族地方民主改革可視為我國民族區(qū)域自治制度奠基的關鍵，它直接決定了新中國的民族治理制度是否堅持和貫徹了社會主義方向這一民族區(qū)域自治制度的最實質所在。同時，新中國通過將民族區(qū)域自治制度作為我國民族治理的基本憲政制度，也實現(xiàn)了清末以來多民族大國的民族—國家建構的真正飛躍。

關鍵詞：民族區(qū)域自治；政制；政治措施；民族國家

中圖分類號：DF28 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2012.01.04

一、問題的提出

1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》，以中華人民共和國建國大綱的方式，將民族區(qū)域自治制度確立為我國民族治理的基本憲政制度。但此后，新中國面臨的民族治理形勢仍然極為復雜，少數(shù)民族聚居的西南、西北地區(qū)還未完全解放，很多少數(shù)民族地區(qū)分別處于農奴制、奴隸制甚至是原始公社末期的發(fā)展階段，且新中國領導人

對于如何在全國范圍內落實民族區(qū)域自治制度，也缺乏足夠的經(jīng)驗。

新中國成立以后不久，《共同綱領》中所正式確認的民族區(qū)域自治制度開始在我國實行，西南、西北、中南等地開始建立民族自治機關，少數(shù)民族干部的培養(yǎng)也得到了中央的高度重視；但《共同綱領》中對于民族區(qū)域自治問題僅僅有一個原則性的規(guī)定，當時由于少數(shù)民族干部奇缺而派往少數(shù)民族地區(qū)工作的漢族干部對民族政策、民族地區(qū)狀況均不夠熟悉，再加上建國初期由于西方帝國主義者干擾、滲透而導致的邊疆民族地區(qū)的復雜形勢，均使得根據(jù)《共同綱領》制定一部實施民族區(qū)域自治制度的配套法規(guī)很快被納入到議事日程上來。［1］1952年8月8日，《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》頒布實施。對于新中國成立初期民族區(qū)域自治制度的立法體系構建起到了重要作用；但《綱要》仍有濃厚的過渡痕跡，如民族自治地方缺乏更為細致的劃分、自治權利中對于培養(yǎng)“熱愛祖國、與當?shù)厝嗣裼忻芮新?lián)系的民族干部”的規(guī)定實際上也說明當時民族干部的缺乏，而這也直接影響到民族區(qū)域自治制度的具體落實和民族自治權的保障。這也說明，就建國初期民族區(qū)域自治制度奠基過程而言，盡管《共同綱領》中的憲政制度宣示可被視為最為重要的合法性根據(jù)，但這并不意味著一勞永逸地創(chuàng)立了憲政制度。

在新中國第一部憲法，《中華人民共和國憲法》（1954）頒布之后，我國民族區(qū)域自治制度仍然很難稱得上是真正得以奠基。雖然這部憲法意味著中國人民面對日益復雜的社會經(jīng)濟關系變化而做出的堅定不移的走社會主義道路的政治選擇，在具體立憲過程中也就我國民族區(qū)域自治制度做了非常嚴肅、細致的討論，在頒布的1954年憲法文本中對于“我國是一個統(tǒng)一的多民族國家”做出了莊重宣示，并在具體憲法行文中對民族區(qū)域自治制度進行了細化。但誠如毛澤東在《關于憲法草案的一封信》中所指出的，“比如第五條講中華人民共和國的生產(chǎn)資料所有制現(xiàn)在有四種，實際上我們少數(shù)民族地區(qū)現(xiàn)在還有別種的所有制?，F(xiàn)在是不是還有原始公社所有制呢？在有些少數(shù)民族中恐怕是有的。我國也還有奴隸制所有制，也還有封建主所有制”[注：（詳見《建國以來毛澤東文稿（第四冊）》［M］北本：中央文獻出版社，1990：503-504保┬枰說明的是，正是因為建國初期是民族區(qū)域自治制度這一基本憲政安排的奠基時代，所以要想動態(tài)地再現(xiàn)出這一制度的抉擇和實踐過程，必須考察當時對民族區(qū)域自治制度確立產(chǎn)生重要影響的相關領導人著述，并將政治事件、政治決策作為考察的重要內容；畢竟，正是這些著述、決策、實踐，才真正地影響和決定著民族區(qū)域自治制度在我國憲政體制中的地位和作用。]；而無論是奴隸制所有制還是封建主所有制，和社會主義性質的經(jīng)濟、政治、文化制度都是不相容的。正是因為如此，民族區(qū)域自治制度作為一種憲政制度基礎

，無法僅僅限于憲政立法制度的安排，還必須包括諸如民族識別、少數(shù)民族干部培養(yǎng)、民族地區(qū)社會主義民主改革、民族自治地方的建立等政治措施，尤其是民族地區(qū)的社會主義民主改革，它直接決定了新中國的民族治理制度是否堅持和貫徹了社會主義方向這一民族區(qū)域自治制度的最實質所在。

從1947年5月1日中國第一個民族自治區(qū)—內蒙古自治區(qū)的建立，到1965年9月1日西藏自治區(qū)的正式成立，前后長達近20年。這也足以說明，就基本憲政制度的確立而言，憲法性文件載明的或許僅僅是一種開始。這也意味著，如果我們要更為全面地把握民族區(qū)域自治制度這一憲政安排的奠基過程，就必須將其與民族區(qū)域自治憲政立法實踐以外的其他政治實踐聯(lián)系起來，甚至是一些我們以前常常將其視為民族政策或者政治措施的內容，也由此必須納入憲政制度構建的研究范圍之內。[注：例如，民族識別是民族區(qū)域自治制度的一個前提性政策，民族干部培養(yǎng)則為實現(xiàn)民族區(qū)域自治制度提供了基本的人力保障，而民族地區(qū)的民主改革則是確保民族區(qū)域自治制度具有

各族人民當家作主的人民民主專政的國家性質，而非以前奴隸制、農奴制等階級剝削制度下以自治為借口的羈縻式統(tǒng)治性質。]所以，筆者本文將著重分析與民族區(qū)域自治憲政立法實踐相關的一些政治實踐，如民族識別、少數(shù)民族干部培養(yǎng)、民族區(qū)域自治地方建立、民族地區(qū)民主改革等，旨在勾勒出新中國成立初期民族區(qū)域自治這一我國重要憲政制度的奠基歷程。

二、憲政安排與政治措施：民族區(qū)域自治制度的開端

建國初為確保民族區(qū)域自治制度推行、落實而進行了這些

政治實踐。這些實踐以往常常被視為民族政策學的研究范疇，可很大程度上，這些政治實踐實際上對于我國建立民族區(qū)域自治制度這一憲政安排起到了至關重要的作用，甚至可以這樣說，正是這些政治實踐，確保了民族區(qū)域自治制度的正確方向并得以具體落實，前述民族地區(qū)民主改革即是一個非常典型的例子。如果缺乏對于這一基本憲政制度確立過程中的相關政治實踐的梳理，我們很難勾勒出新中國成立初期民族區(qū)域自治這一我國重要憲政制度奠基歷程的完整畫面。而這種憲政安排與政治實踐之間的密切關系，一方面是因為公法本身就是一種復雜的政治話語，民族治理本身也不僅僅是一個純粹的規(guī)范法學話題；另外一方面是因為，在一個基本政治秩序正處于確立過程的年代，確立一種基本政治秩序本身，就是最大的憲政話題。

所以，欲求呈現(xiàn)建國初民族區(qū)域自治制度的奠基過程，僅僅依靠相關民族治理法律規(guī)范的簡單梳理是無法完成的，對于這一憲政制度的奠基過程的分析也是無法依靠規(guī)范科學意義上的憲法學所能勝任的，它更需要的是基于特定歷史、政治情境下的一種廣義上的憲政分析，一種將塑造政治秩序作為最重要的憲政話題的憲法研究。換個角度而言，也正是在這個意義上，無論是民族識別，還是民族自治地方的確立，尤其是民族地方民主改革，都不僅僅是一個民族政策學的研究話題，而具有顯明的憲政蘊含。

（一）民族識別

所謂民族識別，簡而言之即民族成分的辨認。新中國成立伊始，由中央和地方各級民族事務機關牽頭，組織大批科研成員，從各個族體的族稱、分布地域、語言文字、社會歷史、風俗傳統(tǒng)等因素出發(fā)，進行綜合調查研究和深入分析權衡之后，在尊重該族體人民意愿的基礎上對各個族體民族成分和族稱的一種科學甄別活動。對于我國民族識別的具體進程和識別原則，民族學界已有一些研究[注：如費孝通憊賾諼夜民族的識別問題［J］敝泄社會科學，1980：1；林耀華敝泄西南地區(qū)的民族識別［J］痹頗仙緇崢蒲В1984：（2）庇捎謐髡叨雜諉褡謇礪鄣氖煜ざ群兔褡迨侗鵓霾?、实施的参与度郊氝毒哂邢喈?shù)臋嗤?。]，此處就不細述，本文欲指出的是民族識別對于民族區(qū)域自治制度這一憲政安排的基礎性意義。

《共同綱領》以建國大綱的方式確立了民族區(qū)域自治制度的憲政地位，而《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》則對民族區(qū)域自治制度實施中的一些重大問題做了立法規(guī)定，但這些憲法性文件中的憲政言說的落實，首先面臨的一個問題是，中國有多少個民族？有哪些民族？而新中國成立之前，除了幾大公認的民族，如漢、滿、蒙、回、藏、彝、苗、瑤等族，其他少數(shù)民族的族體和族稱實際上處于模糊不清的狀態(tài)。所以，在新中國確立民族平等原則和民族區(qū)域自治的憲政制度之后，許多少數(shù)民族紛紛提出確認自己的族稱和公開自己的民族成分的要求，迫切要求被承認為新中國這個統(tǒng)一的多民族國家大家庭中的一員。另外，根據(jù)費孝通先生的回憶，在當時民族區(qū)域自治制度的現(xiàn)實運行和新中國民族平等政策在基層落實時，也面臨極為現(xiàn)實的難題，“比如，在各級權力機關中要體現(xiàn)民族平等，就得決定在各級人民代表大會里，哪些民族應出多少代表，在實行民族區(qū)域自治建立民族自治地方時，就得搞清楚這些地方是哪些民族的聚居區(qū)?！保?］而當時在民族成分普查中，先后報上來的民族名稱有400多個。這400多個自報了民族名稱的單位能否都被認為是單獨的民族，直接關系到民族區(qū)域自治地方的建立、民族自治地方自治機關的人事組成，

關系到少數(shù)民族公民如何切實享受到《共同綱領》、《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》等憲法性文件所規(guī)定的基本權利問題，所以，民族識別在當時可以說是一個很具體的憲政制度落實問題。

新中國成立后，從1953年開始，先后經(jīng)歷了三次大規(guī)模的民族識別工作，這種民族識別，是從中國的歷史和現(xiàn)實情況出發(fā)、按照科學認定與本民族意愿相結合的一種識別方式；同時，只要其具有構成單一民族的條件，不管其社會發(fā)展水平如何，也不論其居住區(qū)域大小和人口多少，都認定為一個民族。有力地保障了少數(shù)民族、尤其是人數(shù)較少的少數(shù)民族公民充分享受憲法所規(guī)定的各種合法權益和優(yōu)惠政策，同時也更利于少數(shù)民族在黨和國家的幫助下走上經(jīng)濟、社會、文化多方面全面快速發(fā)展的道路。

（二）民族干部培養(yǎng)

雖然在民主革命時期，中國共產(chǎn)黨已在黨內有意識的培養(yǎng)了一批少數(shù)民族革命骨干，這也是中國共產(chǎn)黨主張民族平等、人民當家作主、民族區(qū)域自治的一貫體現(xiàn)。少數(shù)民族干部在1947年內蒙古自治區(qū)作為我國第一個省級自治區(qū)的成立中起到了重要作用；但與新中國成立初期所面臨的要治理疆域廣闊的邊疆民族地區(qū)而言，這些少數(shù)民族干部無論就數(shù)量還就對于邊疆民族地區(qū)工作的熟悉程度而言都是遠遠不夠的。所以，早在1949年毛澤東就西北民族工作在給彭德懷與西北局的指示中，就提出要大批培養(yǎng)少數(shù)民族干部，在青海、甘肅、新疆、寧夏等一切有少數(shù)民族存在地方的地委都應開辦少數(shù)民族干部訓練班，而新中國成立后民族院校的設立和最初開展民族教育的目的，主要即是為了培養(yǎng)少數(shù)民族干部。[注：

如《籌辦中央民族學院試行方案》中關于中央民族學院任務規(guī)定的第一條，即是“為國內各少數(shù)民族實行區(qū)域自治以及發(fā)展政治、經(jīng)濟、文化建設培養(yǎng)高級和中級的干部”。見金炳鎬泵褡甯倭煺策文獻選編（一九二一年七月-二零零五年五月）［M］北本：中央民族大學出版社，2006：443盷

按照《共同綱領》第51條的規(guī)定：“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應實行民族的區(qū)域自治，按照民族聚居的人口多少和區(qū)域大少，分別建立各種民族自治機關。凡各民族雜居的地方及民族自治區(qū)內，各民族在當?shù)卣鄼C關中均應有相當名額的代表”，《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》第12條也規(guī)定：“各民族自治區(qū)的人民政府機關，應以實行區(qū)域自治的民族人員為主要成分組成之；同時應包括自治區(qū)內適當數(shù)量的其他少數(shù)民族和漢族的人員”。所以，培養(yǎng)大量熟悉民族事務、政治可靠的民族干部，是建立民族自治機關、落實民族區(qū)域自治制度的一個重要人事準備前提。

同時，各民族干部尤其是少數(shù)民族干部的培養(yǎng)，也是廣大少數(shù)民族公民行使自治權和參與管理本民族公共事務、實現(xiàn)人民當家作主權利的一種重要體現(xiàn)，更是建國初期面對復雜的邊疆形勢黨和政府加強國家與少數(shù)民族公民之間聯(lián)系、維護國家統(tǒng)一和民族團結的一個重要途徑。正因為如此，李維漢1951年在《有關我國民族政策的若干問題》講話中才強調：“普遍大量地培養(yǎng)同人民有聯(lián)系的民族干部，是圓滿地實行民族區(qū)域自治和民族民主聯(lián)合政府政策，以及發(fā)展各民族政治、經(jīng)濟和文化教育建設事業(yè)的關鍵。[注：

李維漢庇泄匚夜民族政策的若干問題［C］//統(tǒng)一戰(zhàn)線與民族問題，北京：人民出版社，1981：472盷而《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》中也規(guī)定：“上級人民政府應幫助各民族自治區(qū)自治機關有計劃地培養(yǎng)當?shù)氐拿褡甯刹?；并根?jù)需要派遣適當干部參加自治區(qū)的工作”［3］，即將培養(yǎng)當?shù)孛褡甯刹孔鳛樯霞壢嗣裾闹匾氊熤弧?/p>

（三）民族自治地方的建立

民族自治地方是依照憲法和法律的規(guī)定，在少數(shù)民族聚居地區(qū)建立的實行民族自治的法定行政區(qū)域。在《共同綱領》中，對于民族自治地方的確立和劃分并無明確規(guī)定，僅規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應實行民族的區(qū)域自治”；而在《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》中，也將各少數(shù)民族聚居的地區(qū)“依據(jù)當?shù)孛褡尻P系，經(jīng)濟發(fā)展條件，并參酌歷史情況”建立的民族自治地方統(tǒng)稱為自治區(qū)；甚至在1954年《憲法》的立憲討論中，也有自治區(qū)、自治省、自治州、自治縣的混同提法[注：韓大元1954年憲法與中國憲政，等關于民族自治地方的討論［M］背ど常漢南人民出版社，2004：208，271-272盷，直到1954年《憲法》中第53條明確規(guī)定“自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方”，才正式確立了我國民族自治地方的準確提法。

我國從1950年開始在全國范圍內推行民族區(qū)域自治，到1952年底，全國就已建立各級民族自治地方130多個，自治地方的少數(shù)民族人口達到470多萬，《民族區(qū)域自治實施綱要》頒布之后，進一步推動了民族區(qū)域自治地方的建立［4］。1954年《憲法》頒布后，對民族自治地方的行政區(qū)劃和行政級別做了更為細致的規(guī)定，其后民族自治地方的建立得到了更為有序的發(fā)展。民族自治地方的建立，是在有計劃、有步驟的基礎上穩(wěn)步推行的。從1950年開始，我國在少數(shù)民族聚居區(qū)推行民族區(qū)域自治，在民族雜居區(qū)建立民族民主聯(lián)合政府；1955年后，根據(jù)1954《憲法》的規(guī)定，完成了將民族民主聯(lián)合政府改建為自治州、自治縣的工作；并對民族自治地方做了統(tǒng)一規(guī)范、調整、鞏固，而當時民族民主聯(lián)合政府的建立，對于增強民族雜居區(qū)各民族之間的團結互助、培養(yǎng)各族人民進行當家作主的民主意識起到了非常重要的作用，也為其后民族區(qū)域自治制度的全面實現(xiàn)提供了有利條件［5］。

民族區(qū)域自治地方的設立，是以少數(shù)民族聚居區(qū)為基礎，結合民族關系、歷史條件、經(jīng)濟發(fā)展的一種綜合考量，既非用單純的民族作為標準，也非按某一少數(shù)民族人口做機械劃分。這是由我國各民族特定的人口條件和居住狀況所決定的；如新疆維吾爾自治區(qū)，即包括40多個民族，其中聚居民族有13個，另外在相當一部分民族自治地方中主體民族占該民族自治地方的人口實際上并未超過半數(shù)；而根據(jù)少數(shù)民族居住的情況分別設立自治區(qū)、自治州、自治縣以及民族鄉(xiāng)，也是為了確保所有少數(shù)民族不論聚居還是散居，都能實現(xiàn)真正的自治。而這，既有利于少數(shù)民族公民自治權的普遍行使，也有利于培養(yǎng)平等、團結、互助的民族關系。全國各族人民，包括民族自治地方的各少數(shù)民族公民，只有團結起來，才能把我國建設成為一個富強、民主、文明的社會主義國家，我國各族人民的經(jīng)濟、政治、文化權利，也才能得到切實的落實和保障。

三、少數(shù)民族地區(qū)民主改革：建立民族區(qū)域自治制度的關鍵

1950年代到1960年代，在我國廣袤的邊疆民族地區(qū)，曾發(fā)生過一次波瀾壯闊的社會變革風潮。通過這次社會變革風潮，摧毀了幾千年落后、腐朽、黑暗的奴隸制、封建制剝削制度，廣大少數(shù)民族公民真正獲得了《中華人民共和國憲法》所賦予的中華人民共和國公民所享有的各種政治、經(jīng)濟、文化權利，在政治上獲得解放、當家作主，在經(jīng)濟上獨立自主、翻身做主人，從而真正享受到了從《共同綱領》到《民族自治綱要》到1954年《憲法》中所規(guī)定的民族區(qū)域自治制度中的自治權利。這場社會變革風潮，就是建國后在我國少數(shù)民族自治地方所實行的民主改革。而實際上，也正是因為有了這次翻天覆地的民主改革，民族區(qū)域自治制度在我國邊疆民族地區(qū)才真正得以奠基。因為，我們的民族區(qū)域自治制度所要求的自治，是少數(shù)民族公民作為中華人民共和國公民和族群身份所被賦予的一種特殊的人民當家作主的權利，而不是繼續(xù)任由少數(shù)奴隸主、封建主繼續(xù)剝削廣大少數(shù)民族公民的羈縻之道；是尊重少數(shù)民族特有的習俗、文化、傳統(tǒng)而進行的一種特殊的治理模式，而不是繼續(xù)維系落后、腐朽，并且與現(xiàn)代民主制度背道而馳的政教合一體制。所以，只有在少數(shù)民族地區(qū)的民主改革和社會主義改造之后，少數(shù)民族地區(qū)的生產(chǎn)方式、政治體制才真正轉變?yōu)樯鐣髁x性質的政治、經(jīng)濟、文化制度，廣大少數(shù)民族公民才真正成為民族自治權的享有者。也正是在這個意義上，筆者在本文中將上世紀這場波瀾壯闊的社會變革風潮視為建立我國民族區(qū)域自治制度的關鍵。

（一） 民族地區(qū)民主改革過程簡述

《共同綱領》中對民族平等原則的強調，對民族區(qū)域自治制度憲政地位的確認，掀開了民族治理歷史上政治、法律制度建構的新篇章。但是，直到1954年《憲法》作為新中國各族人民共同的政治契約頒布之后，廣大少數(shù)民族地區(qū)的政治、體制還處于非常復雜的樣態(tài)，少數(shù)民族中舊的社會、政治制度還未被根本觸動。在新中國成立初期約3 500萬少數(shù)民族人口中，約有1 300萬人口的地區(qū)封建領主經(jīng)濟占統(tǒng)治地位，約有1 000萬人口的地區(qū)仍是剛剛由領主制進入地主制，約有400萬人口的地區(qū)還保留著封建農奴制，約有100萬人口的地區(qū)還保持著奴隸制度，而約70萬人口的地區(qū)甚至處于原始公社制度的末期［1］381。這些落后的經(jīng)濟制度，不但嚴重束縛了少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和生產(chǎn)力的解放，也和憲法所規(guī)定的社會主義經(jīng)濟制度是不相容的。

經(jīng)濟基礎決定上層建筑，經(jīng)濟制度如此，政治制度也概莫能外。在當時，西藏地區(qū)實行的是從清前期開始的“政教合一”體制，四川涼山彝族地區(qū)實行的是“家支奴隸制度”，云南、貴州、廣西、甘肅等地的少數(shù)民族地區(qū)則是由頭人、土司統(tǒng)治的所謂“山官制度”。以西藏地區(qū)所實行的“政教合一”體制為例，其是一個為適應封建農奴制經(jīng)濟體系而建立起來的僧侶貴族專政政權。在舊西藏，“占西藏絕大多數(shù)人口的農奴沒有任何政治地位，也不可能擔任政府官職，而被稱為色囊巴的小三品以上官員的全部大貴族子弟，一出生就獲得四品官銜，十七八歲就可以出任西藏地方政府的重要職務”［7］；所以舊西藏的政治體制實際上是由極少數(shù)僧侶和貴族階層控制的世俗政治與宗教神權合二為一的一種前現(xiàn)代政治體制；而舊西藏的法律制度，一方面公然將人分為三六九等，另外一方面在刑事法律體系方面也呈現(xiàn)出明顯的差別待遇。農奴主殺害農奴賠償少量財物即可了事，而貴族、活佛的賠命價則是與尸體等重的黃金；同時，在舊西藏僧侶貴族專政的政治體制中，不同地區(qū)、教派、貴族集團的傾軋也是此起彼伏。所以，舊西藏地區(qū)的政治體制，并不是一些西方學者所鼓吹的宗教超然物外、政權和平安樂的世外桃源，而是建立在占西藏人口絕大多數(shù)的農奴缺乏政治地位的一種政教合一體制基礎之上的。

而這種混雜、落后的政治、經(jīng)濟體制，一方面嚴重影響了少數(shù)民族地區(qū)的社會發(fā)展，另外一方面也使得我國社會主義政治、經(jīng)濟、法律制度呈現(xiàn)出明顯的不協(xié)調狀態(tài)，同時極不利于憲法和民族區(qū)域自治制度所賦予的少數(shù)民族公民的各種政治、經(jīng)濟、文化權利和自治權利的實現(xiàn)。所以，少數(shù)民族地區(qū)的民主改革和社會主義改造，雖然因為少數(shù)民族地區(qū)特殊的民族、宗教情況而無法采取和漢族地區(qū)一樣的方式和步驟，但對少數(shù)民族地區(qū)進行民主改革本身，卻是中華人民共和國成立后社會主義政治、經(jīng)濟、法律制度建構的必然要求，也是廣大少數(shù)民族人民渴望當家作主的共同愿望。也正因為如此，在1951年所簽訂的《中央人民政府和西藏地方政府關于和平解放西藏辦法的協(xié)議》（俗稱《十七條協(xié)議》）中也明確提出西藏的各項改革事宜必須進行，只是需根據(jù)西藏的具體情況選擇適合的時間和方式。而實際上，西藏地區(qū)民主改革的進行，也是《十七條協(xié)議》中“與國內其他各民族享受同樣的民族平等的權利，發(fā)展其政治、經(jīng)濟、文化教育事業(yè)”這一西藏和平解放目的的具體落實。

所以，早在1950年，毛澤東就提出：“團結少數(shù)民族很重要。全國少數(shù)民族大約有三千萬人。少數(shù)民族地區(qū)的社會改革，是一件重大的事情，必須謹慎對待”，同時強調少數(shù)民族地區(qū)的改革必須由少數(shù)民族自己來解決［8］。周恩來在給四川甘孜藏族自治州和涼山彝族自治州的民主改革批示中也指出：“我國各民族都要過渡到社會主義，少數(shù)民族地區(qū)都要進行民主改革和社會主義改造，消滅剝削制度，這是我國憲法規(guī)定了的，我們應該遵照憲法辦事?！保?］即既要認識到民主改革的必須性，又要認識到這種改革的艱巨性和復雜性。新中國成立后少數(shù)民族地區(qū)的民主改革，采取了穩(wěn)步推進模式。就采取的具體方式而言，是根據(jù)不同民族地區(qū)的特點而進行，它和漢族地區(qū)的民主改革也有很大差異。如在四川甘孜藏族自治州，雖然目的是廢除土司、頭人在差役、賦稅、拘押、刑罰方面的政治、經(jīng)濟和司法特權及封建的土地所有制，但盡量采取和緩的方式，除將叛亂首惡分子和骨干分子的土地和財產(chǎn)實行沒收外，其他情形下均采取贖買的方式［10］，旨在經(jīng)過和平協(xié)商，實行民主改革。

西藏地區(qū)的民主改革，無論是依據(jù)作為建國大綱的《共同綱領》，還是作為全國各族人民共同契約的1954年《憲法》，都具有法理上的合法性，即使是《十七條協(xié)議》，也明確了西藏地區(qū)進行民主改革的必要性。而為了民主改革能夠在和平、有序、穩(wěn)定的環(huán)境下進行，西藏工委和黨中央面對西藏各界尤其是廣大農奴階層要求改革的呼聲，仍然以極大的耐心和誠意等待西藏上層分子的覺悟起來自動進行改革，這也是對《十七條協(xié)議》的一種遵守，但這卻被西藏少數(shù)上層分子和西方敵對勢力視為中央政府軟弱的表現(xiàn)。先是在美國中情局的支持下成立“四水六崗組織”，在拉薩大肆燒殺搶掠，后于1959年3月10日公然挾持達賴走上叛國的不歸路［11］。西藏少數(shù)上層分子率先撕毀《十七條協(xié)議》，將中央對其的讓步視為“西藏獨立”的良機的做法，用見證西藏政治風云和社會發(fā)展百年變遷的阿沛?阿旺晉美先生的話說，就是“壞事變成了好事”［12］〕。叛亂發(fā)生后，廣大農奴和奴隸積極支持人民解放軍的平叛行動，同時西藏地區(qū)的民主改革也正式展開。在西藏民主改革的具體開展中，一方面充分發(fā)揮廣大翻身農奴的積極性，同時也注意做好西藏上層開明人士的統(tǒng)戰(zhàn)工作；先在部分地區(qū)進行試點，然后再進行推廣，由點及面、大事慎辦，同時將參與叛亂和未參與叛亂的人加以區(qū)別對待，對未參加過叛亂的農奴主的財產(chǎn)采取贖買政策而非沒收政策，以最大范圍擴大愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的范圍，減少民主改革的阻力。所以，正確決策得到堅決推行，西藏地區(qū)的民主改革于1961年勝利完成，并于1965年正式成立西藏自治區(qū)。

（二）一場波瀾壯闊的人權詩篇

人權，簡而言之即作為一個人所應當享有的基本權利。在民主改革前的少數(shù)民族地區(qū)，有相當一部分地方實行的是奴隸制，以西藏為例，占西藏地區(qū)人口絕大多數(shù)的農奴和奴隸缺乏最起碼的人身自由，更不用說其他政治、經(jīng)濟、文化權利，農奴主對農奴掌有生死婚嫁大權，可以買賣、贈送、轉讓或交換，可以濫施酷刑，而這，卻被少數(shù)別有用心的西方人士稱之為沒有階級壓迫、只有對宗教虔誠的“香格里拉”之地。試想一個人如果處于最起碼的人身自由、人格尊嚴都得不到保障的狀況下，還哪里談得上什么人權，即使就人權的具體內容而言，農奴和奴隸沒有任何政治地位，也沒有參與地方政治管理的可能，自然談不上享有政治權利。農奴和奴隸一貧如洗，不存在財產(chǎn)權。在奴隸制狀態(tài)下，接受教育是少數(shù)奴隸主、僧侶的專利，大部分農奴和奴隸實際上是文盲，[注：

在舊西藏，教育被寺院教育壟斷，而就寺院教育的內容上來講，除了讓學生學習一些藏文文字以外，絕大多數(shù)學習內容是有關宗教的知識。據(jù)1949年調查，哲蚌寺洛色林扎倉近4 000名僧人中，就有80%是文盲。1951年西藏和平解放前，整個西藏沒有一所現(xiàn)代意義上的正規(guī)學校，適齡兒童入學率不到2％，文盲率高達95％。（詳見：李波薄懊裰鞲母錆笪韃亟逃的發(fā)展及其人權意義［G］蔽韃孛褡逖г貉П(哲學社會科學版)，2009：（3）盷也不存在受教育權的享有，而受教育權的匱乏本身又直接導致其子孫后代也成為永遠無法擺脫貧窮地位的“賤民”，因此，在舊西藏僧侶和貴族專政的情況下，廣大人民的人權狀況得不到絲毫保障，更談不上身處“天堂”。

所以，包括西藏在內的少數(shù)民族地區(qū)的民主改革，可以稱之為一場波瀾壯闊的人權詩篇，它使得廣大農奴、奴隸第一次享受到作為一個人所應當享有的政治、經(jīng)濟、文化權利，真正具有了作為一個國家公民的基本人格尊嚴，同時也真正參與到國家政治、經(jīng)濟、文化管理之中。而廢除奴隸制，同時也是人權作為普世價值的一種體現(xiàn)，如《世界人權宣言》第4條即為，“任何人不得使為奴隸或奴役；一切形式的奴隸制度和奴隸買賣，均應予以禁止”，《公民權利和政治權利國際公約》第8條第1款也規(guī)定，“任何人不得使為奴隸；一切形式的奴隸制度和奴隸買賣均應予以禁止”，由此可見，禁止蓄奴，任何人都不得被使為奴隸，一切形式的奴隸制度均應予以禁止，是世界各國人民在人權事務上的共識。另外，反對酷刑，也是諸多人權公約反復強調的，但在民主改革之前的農奴制下，以舊西藏為例，割鼻、割舌、砍手砍腳、剜眼珠、戴石帽、站木籠等殘酷的刑罰可謂種類繁多。而在民主改革之后，落后的農奴制、殘酷的刑罰制度均被廢除，同時還采取各種措施，發(fā)展民族地區(qū)的經(jīng)濟、文化事業(yè)，以確保真正享有憲法所賦予的各種政治、經(jīng)濟、文化權利。

以四川為例，民主改革摧毀了奴隸制（原彝族社會）、封建農奴制（原藏族社會），近60余萬農奴、奴隸砸碎了以前壓在自己身上的枷鎖，獲得了人身自由，民主改革也改變了原來極少數(shù)奴隸主、農奴主占有大量生產(chǎn)資料的不合理狀態(tài)，廣大少數(shù)民族人民分得了土地、牲畜和其他生產(chǎn)資料，真正享受到了財產(chǎn)權；[注：

見趙心愚彼拇民族地區(qū)資料集［G］//序言，民族出版社，2009：序言盷同時，翻身農奴也積極參加國家和地方公共事務管理，具有了政治權利。在西藏，占人口95%的農奴和奴隸第一次獲得了獨立的人身自由，第一次獲得了屬于自己的生產(chǎn)資料，第一次平等享有憲法所賦予其的公民權利，“翻身農奴把歌唱，哈達獻給共產(chǎn)黨”，正是西藏在民主改革后廣大少數(shù)民族公民昂首邁向“權利的時代”的生動寫照。政教合一的封建農奴制度被廢除，百萬農奴和奴隸獲得解放，既是西藏社會發(fā)展史上最廣泛、最深刻、最偉大的一次變革，也是西藏社會發(fā)展和人權進步一次劃時代的歷史事件，而且在人類文明發(fā)展史和世界人權史上，也無疑具有重大的歷史意義。而這一切，都要歸功于民族地區(qū)民主改革的實行。

（三） 使少數(shù)民族公民真正當家作主

《共同綱領》的第1條規(guī)定，中華人民共和國實行工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政；1952年的民族區(qū)域自治實施綱要在第11條就“自治機關”的組成方式作出規(guī)定時也強調：“各民族自治區(qū)自治機關的建立，應依據(jù)民主集中制和人民代表大會制的基本原則”；1954年通過的新中國首部《憲法》，更是直接在第1條規(guī)定“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的人民民主國家”。這是我國的國體，第二條則強調“中華人民共和國的一切權力屬于人民”。這些憲法序言的宣示，均在說明，社會主義國家政治體制的最大特點，就是“一切權利屬于人民”，人民真正得以當家作主。廣大少數(shù)民族人民作為中華人民共和國的公民，自然也應當享有這一權利，而民族區(qū)域自治制度在我國的確立，也正是為了落實和保障少數(shù)民族公民這種當家作主的權利。

在少數(shù)民族地區(qū)民主改革之前，雖然部分少數(shù)民族地區(qū)成立了民主民族聯(lián)合政府，但很多地方仍然實行的是原有的政治制度，掌握地方政治權力的是土司、頭人、僧侶貴族階層；廣大少數(shù)民族公民并無參與、管理本民族地方事務的權利。而這，一方面不符合憲法中關于我國是人民民主專政的國體性質，另外也不符合民族區(qū)域自治制度在我國確立的初衷，即讓廣大少數(shù)民族公民自主管理本民族地方事務。而西藏地區(qū)政教合一的統(tǒng)治模式，更是一種典型的反現(xiàn)代、反民主的政治模式。居于統(tǒng)治地位的是占西藏人口極小比例的僧侶階層和貴族家庭，包括廣大藏族公民在內的西藏各族人民沒有絲毫的政治權利，更談不上當家作主。當中華人民共和國成立后，西藏各族人民才有機會真正享受到作為中華人民共和國公民而應當具有的當家作主的權力。

同時，讓少數(shù)民族公民通過包括民族區(qū)域自治制度在內的一系列憲政制度充分擁有參與管理國家政治、經(jīng)濟文化事務的民主權利，也是現(xiàn)代政治體制的應有之義。如同強世功所指出的：“如果要把中國建構為一個現(xiàn)代國家，在政治哲學上都不可能允許西藏保存神權政治和貴族農奴制。這種沖突是古典與現(xiàn)代之間一場生死存亡的搏斗，就像路德的宗教改革和法國大革命一樣，是一場圍繞現(xiàn)代自由概念展開的搏斗。”［13］因此，無論是奴隸制、封建制基礎上的土司、頭人制度，還是西藏地區(qū)在民主改革之前所實行的政教合一體制，本質上和現(xiàn)代民主政治體制是相背離的；也正因為如此，西方現(xiàn)代憲政體制的一個基本原則即是：政教分離，宗教自由是基本人權，但這并不意味著宗教權力對政治權力的控制，更不意味著宗教權力影響到人民當家作主這一民主的本質要求。

所以，國家決定在少數(shù)民族地區(qū)實行民主改革，是人民民主專政這一國家根本性質的必然要求，是對廣大少數(shù)民族公民渴望當家作主的呼聲的政治回應，更是順應現(xiàn)代政治民主體制的一項正確的政治舉措；而且，為了盡量保證少數(shù)民族地區(qū)的社會穩(wěn)定，國家對于少數(shù)民族地區(qū)的民主改革采取了慎重穩(wěn)進的策略和方針，并團結大多數(shù)愛國開明的少數(shù)民族上層人士和宗教界人士，以求在少數(shù)民族地區(qū)建立人民當家作主、廣大少數(shù)民族公民自主管理本民族內部事務的政治體制和民族治理體制。但西藏少數(shù)上層反動分子并未意識到其所依賴的政教合一的體制實際上是一種反民主、反現(xiàn)代的政治體制，反而把中央出于穩(wěn)定西藏地區(qū)社會秩序考慮而進行的漸進改革模式視為軟弱的表現(xiàn)和所謂“獨立”的良機，這不僅與包括藏族在內的西藏各族人民渴望翻身解放、當家作主的民主呼聲的相悖，更與現(xiàn)代政治強調民主、強調法治、強調政教分離的大趨勢相異

。

而在少數(shù)民族地區(qū)得以

民主改革之后，土司制度、政教合一制度均被廢除，取而代之的民族區(qū)域自治制度作為少數(shù)民族公民實現(xiàn)人民當家作主權利的憲政制度在少數(shù)民族地區(qū)最終確立。無論是曾經(jīng)的農奴主、土司、喇嘛，還是曾經(jīng)的娃子、農奴，此時都是中華人民共和國的公民，平等的享有和承擔憲法和法律所規(guī)定的各項權利和義務。在舊的政教合一體制下永無政治地位的農奴，也可以成為人民代表、自治區(qū)高級領導人、將軍、國家領導人[注：

可參見：旦增倫珠貝優(yōu)┡到全國人大代表：西藏人談西藏變遷之一［J］敝泄藏學，2005，（4）：11-16。曾任西藏自治區(qū)政府主席、全國人大常委會副委員長的熱地，也是農奴出身。]。這不正是人民民主專政的國家制度和民族區(qū)域自治的民族治理制度賦予廣大少數(shù)民族公民最廣泛的政治、民主權利的最直接的體現(xiàn)嗎？自然，少數(shù)民族公民當家作主、自主管理本民族內部事務這一權利的實現(xiàn)，離不開上世紀五六十年代少數(shù)民族地區(qū)那場波瀾壯闊的民主改革風潮。

因此，盡管《共同綱領》、《民族區(qū)域自治實施綱要》和1954年《憲法》均以憲法性文件和憲法的形式，對民族區(qū)域自治制度作為我國基本憲政安排做出了莊嚴的政治宣示，但這一制度在少數(shù)民族地區(qū)的真正落實、體現(xiàn)，還需依賴諸如民族識別、民族干部培養(yǎng)、民族自治地方建立等一系列的政治措施；尤其是少數(shù)民族地區(qū)的民主改革，既是一部波瀾壯闊的人權史詩和民主運動，更是民族區(qū)域自治制度在建國初期得以奠基的關鍵所在。

四、多民族社會主義國家的建構

對于單一族裔國家來說，民族國家的建構并非什么難題，但對于中國這樣一個多民族國家來說，雖然華夷之辨的相對性，天下體系的開放性和大一統(tǒng)的政治構造可確保多民族國家的歷史延續(xù)；但在清末舊中國被迫進入現(xiàn)代民族國家競爭的國際世界之后，當時清朝統(tǒng)治者特殊的族裔身份，清末糟糕的治理績效，西方殖民統(tǒng)治者挑唆而引起的邊疆民族地區(qū)安全問題，即成為中國現(xiàn)代民族國家建構的一個難題。所以，新中國成立后選擇民族區(qū)域自治制度作為我國的民族治理制度，并不僅僅是一種多民族國家民族治理模式的轉型，同時也是中國在探求多民族國家的模式下的一種制度選擇。民族區(qū)域自治制度的確立，不僅確保了廣大少數(shù)民族公民充分享有政治、經(jīng)濟、文化權利，也有效地解決了多民族國家的民族治理難題，更是從清末開始的多民族國家建構之路的一個重要飛躍。[注：清末五族建國論和單一建國論的紛爭，固然有政治策略的考量，但也說明對于多民族國家而言，完成民族國家意義上的政治整合和國家建構的難度所在。清統(tǒng)治者試圖通過立憲進程中的平滿漢畛域、邊疆地區(qū)新政等來解決這個難題，但未能奏效。而繼起的中華民國，采取了五族共和的民族政策，雖然穩(wěn)定住了多民族統(tǒng)一國家的版圖，民國時期無論是北洋政府還是國民政府，也有意識的在邊疆民族地區(qū)進行了一些治理改革以促進多民族國家民族國家構建的進程，但由于民國時期國家能力的羸弱和外患危機，使得這種制度努力實際上效果并不明顯。]

這種民族國家的建構，可以歸納為憲法層面的基本制度規(guī)定，即憲制建構、共同政治認同基礎塑造、政治秩序重塑等幾個方面，其目的旨在將國家整合為一個服從整體憲政制度安排、具有共同政治認同、基本政治制度一體化的政治、經(jīng)濟、文化共同體。

（一）統(tǒng)一的多民族國家的憲制建構

民國初年舊中國對于民族關系和憲制建構的處理，可以用孫中山先生在南京臨時大總統(tǒng)就職宣誓中解釋五族的共和含義來表述，即“國家之本，在于人民。合漢、滿、蒙、回、藏諸地為一國，即合漢、滿、蒙、回、藏諸族為一人，此為民族之統(tǒng)一”，無論是南京臨時政府還是繼之的北洋政府，實際上都貫徹了這一做法。而到了國民政府時期，由于其時民族危機的空前加劇，則更多的采取的是“中華民族是一個”的“國族”政治話語立場。新中國成立后，對于如何處理多民族國家的民族關系，從憲政制度安排上確立了民族區(qū)域自治制度，從民族國家建構思路上來講，則是一種“中華人民共和國是個統(tǒng)一的多民族國家”的多民族社會主義國家建構模式。[注：

實際上，即使是現(xiàn)在，國際競爭的主權單位仍然是民族國家。一個民族國家內部多民族的情況，是民族國家的一種表現(xiàn)形式，而非民族國家的對立物。（參見：寧騷甭勖褡騫家［J］北本┐笱аПǎㄕ苧社會科學版）：1991盷無論是作為新中國第一部《憲法》的1954年《憲法》，還是現(xiàn)行《憲法》，都明確規(guī)定，“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族的國家”（1954年《憲法》第3條），“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”（現(xiàn)行《憲法》序言第11段），這是對我國作為一個獨立主權國家內部民族構成特點的憲法表述，它既說明中國作為一個統(tǒng)一的多民族國家的歷史事實，也體現(xiàn)了中國各族人民處理民族關系、建立社會主義現(xiàn)代化國家的一種政治選擇。

“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族國家”，這首先說明，它是一個獨立的主權國家單位，而不是一個松散的政治聯(lián)合體；中國各族人民，是這個統(tǒng)一的多民族國家的公民，享有權利并承擔義務；民族自治地方，是中國這個統(tǒng)一的多民族國家的領土構成部分；民族自治機關，是中央國家機關的下級機關，與中央國家機關之間是被領導與領導的關系。所以，在現(xiàn)行《憲法》中，“維護國家統(tǒng)一和全國各民族的團結”被視為公民的首要義務，即是國家試圖通過憲法義務體系的文本規(guī)定來塑造公民對于多民族共和國的維系和鞏固的責任意識。而無論是《共同綱領》還是《民族區(qū)域自治實施綱要》，包括1954年《憲法》，都清楚地規(guī)定了諸如此類的條款：“各民族自治區(qū)統(tǒng)為中華人民共和國領土的不可分離的一部分。各民族自治區(qū)的自治機關統(tǒng)為中央人民政府統(tǒng)一領導下的一級地方政權，并受上級人民政府的領導”（《民族區(qū)域自治實施綱要》第3條）；“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”。（1954年《憲法》第3條第4款）。民族自治地方，是“中華人民共和國不可分離的部分”，“民族自治機關”為“中央人民政府統(tǒng)一領導下的一級地方政權，并受上級人民政府的領導”的政權組織特征，既說明了中國單一制的國家結構形式特征，也說明“統(tǒng)一的多民族國家”并不意味著一種簡單的民族聯(lián)合，或者說中華人民共和國不是一個多民族聯(lián)合體式的松散政治共同體，而是一個具有內在統(tǒng)一性的、不可分離的由中國各族人民組成的政治共同體。

其次，“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族國家”，意味著承認中國境內存在多民族分布的現(xiàn)實，但這種多民族分布不是一盤散沙或者松散聯(lián)合，而是 “已經(jīng)團結成為一個自由平等的民族大家庭?！保?954年《憲法》第5段首句）。而且，“在發(fā)揚各民族間的友愛互助、反對帝國主義、反對各民族內部的人民公敵、反對大民族主義和地方民族主義的基礎上，我國的民族團結將繼續(xù)加強?！睘榱梭w現(xiàn)這種“自由、平等”，無論是作為新中國建國大綱的《共同綱領》、還是新中國第一部正式《憲法》1954年《憲法》，都以國家最高政治章程的方式，確立了“各民族一律平等”的民族關系原則，而且，為了確保廣大少數(shù)民族公民真正獲得自由、平等的政治、經(jīng)濟地位，國家一方面通過少數(shù)民族地區(qū)民主改革這一措施將少數(shù)民族公民從奴隸制、封建制的落后經(jīng)濟制度中解放出來，另一方面也采取各種經(jīng)濟措施來發(fā)展少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟、提高少數(shù)民族公民的生活水平。

所以，包括《共同綱領》、《民族區(qū)域自治實施綱要》、《中華人民共和國憲法》（1954）等在內的憲法性文件作為中國各族人民共同的政治綱領，通過憲制建構的方式，不但規(guī)定了包括少數(shù)民族公民在內的中國各族人民的政治地位——平等的國家公民，社會主義國家民族治理的基本制度——民族區(qū)域自治制度，平等、團結、互助的社會主義民族關系，實際上也確定了新中國成立后民族國家建構進程的路徑和模式，即建立一個統(tǒng)一的社會主義多民族國家。無疑，這個統(tǒng)一的多民族國家并非一個松散的多民族聯(lián)合體，而是一個具有內在統(tǒng)一性的社會主義民族國家，因為，中國各族人民，都是平等的中華人民共和國公民，廣大民族自治地方，則是國家領土不可分割的組成部分，而民族自治機關，則同時具有自治機關和中央政府下級機關雙重屬性的政治地位。

（二）“社會主義民族大家庭”：共同的政治認同基礎

“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族國家”，作為一種憲制建構，塑造了一個具有內在統(tǒng)一結構的政治共同體；那么，這個政治共同體所依賴的政治認同基礎是什么呢？這來自于中國各族人民作為中華民族這個大家庭成員幾千年休戚相關的共同奮斗歷程。中華各族人民，共同塑造了燦爛的歷史文明，具有共同的傳統(tǒng)。在新中國成立后，各族人民為把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義現(xiàn)代化國家而共同奮斗。無疑，正是這種共同的歷史奮斗歷程、革命傳統(tǒng)，和建設社會主義國家的共同歷史使命，構成了中國各族人民作為中華民族一份子、進而型構一個社會主義民族國家的政治認同基礎。

中國各族人民在民族平等、民族團結基礎上形成的一個血肉不可分離的“自由平等的民族大家庭”的憲法語言，既表明了新中國成立初期旨在維護民族和諧、團結的政治努力，也是對中國各族人民都是中華民族這個大家庭成員這一中國民族結構特點的彰顯。中國各族人民，都是中華民族這個大家庭中的一分子，即“中華民族多元一體”。這種民族大家庭式的中華民族多元一體民族結構，是馬克思主義民族觀強調民族平等、民族團結的反映。李維漢在1957年全國民族工作會議上就民族關系問題發(fā)表談話時就指出，“我看漢族幫助少數(shù)民族是個光榮義務。因為漢族經(jīng)濟、文化等都比較占優(yōu)勢，在國內處于領導地位，譬如在一個家庭中老大哥幫助小兄弟讀書成人，這難道不是義務么？”[注：

詳見：李維漢痹諶國第七次統(tǒng)戰(zhàn)工作會議上的發(fā)言［G］//統(tǒng)一戰(zhàn)線與民族問題，北京：人民出版社，1981：200、203盷一個家庭、老大哥與小兄弟說法，既說明了社會主義國家處理民族關系強調民族平等、民族團結的價值指向，也表明了中國各族人民都是中華民族這個大家庭的成員的政治現(xiàn)實。

新中國成立后，中央即派出了一系列的民族訪問團。這些訪問團由民委、文教委、衛(wèi)生部、貿易部、青年團等不同單位的專家學者和工作人員組成，通過訪問少數(shù)民族各界代表人物、召開民族聯(lián)誼會和群眾大會、舉辦民族干部培訓班等舉措，一方面溝通中央政府與各少數(shù)民族之間的聯(lián)系，另外也使得廣大少數(shù)民族公民深切體會到祖國民族大家庭的溫暖。所以，新中國成立初期派往廣大少數(shù)民族地區(qū)的民族訪問團，從政治政策制定、落實、宣傳的角度，對廣大少數(shù)民族地區(qū)做了一次前所未有的大規(guī)模調查和政策宣傳。它有力地增強了廣大少數(shù)民族人民作為中華民族大家庭成員的自豪感，也增強了少數(shù)民族地區(qū)對于中央政府的向心力，更為其后少數(shù)民族地區(qū)國家建設提供了良好的心理認同基礎。[注：在費孝通先生等的回憶錄中，

記載了訪問團與少數(shù)民族地區(qū)人民的深厚情誼以及少數(shù)民族地區(qū)人民對于國家政治制度的由衷認同。（可參見：《費孝通民族研究文集》中《兄弟民族在貴州》、《看了民族歌舞》、《話說呼倫貝爾草原》等篇章，中央民族大學出版社2006年版。]

同時，新中國成立初期，針對少數(shù)民族地區(qū)一些不同少數(shù)民族、或者同一少數(shù)民族不同部落之間的諸如地界、草山、歷史糾紛等遺留問題，也作了調解。如甘肅甘南藏族自治州瑪曲縣和四川阿壩藏族自治州阿壩縣接壤地區(qū)，原來由于部落頭人之間勾心斗角、為擴充勢力糾紛而械斗不斷，新中國成立后為解決這一問題先后召開了5次協(xié)商會議，作了大量工作，最終由國家統(tǒng)一撥付資金、確定邊界［1］203-205；這種努力，形象地說明了新中國的民族政策，是旨在維護、鞏固一個“自由、平等的民族大家庭”。這個民族大家庭，是充滿溫情的血肉不可分離的大家庭，同時，當時為了維護和鞏固這個“自由平等的民族大家庭”，新中國成立初期黨和政府付出了大量的政治努力，這種政治努力，包括加強中央政府與少數(shù)民族地區(qū)聯(lián)系，也包括營造和維護不同少數(shù)民族之間和少數(shù)民族內部和諧、團結氛圍。

“中華人民共和國是統(tǒng)一的多民族國家”，那么，這個統(tǒng)一的多民族國家的政治屬性是什么呢？我國是社會主義性質的人民共和國。中華人民共和國，其國體是工人階級領導、工農聯(lián)盟為基礎的人民民主專政，人民代表大會制度是其根本政治制度，其根本性質是社會主義屬性，而由中國各族人民組成的這個統(tǒng)一的多民族國家，也必須具有社會主義制度這一本質屬性。中國各族人民，在漫長的歷史長河中共同創(chuàng)造了光輝燦爛的文化，具有光榮的革命傳統(tǒng)，締造了中華人民共和國；中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，也是中國共產(chǎn)黨領導中國各族人民不畏艱辛、戰(zhàn)勝各種艱難險阻所取得的。在中華人民共和國建立之后，國家的根本任務變成了集中力量進行社會主義現(xiàn)代化建設，這是中華人民共和國統(tǒng)一的多民族國家內部各族人民共同的歷史使命，而也正是這項共同的歷史使命，繼續(xù)加強和鞏固著這個統(tǒng)一的多民族國家內部各族人民政治認同的心理基礎。

正是這種共同建設社會主義現(xiàn)代化國家的信念，激發(fā)了廣大少數(shù)民族地區(qū)公民要求獲得獨立的政治、經(jīng)濟、文化地位，擺脫舊有奴隸制神權統(tǒng)治禁錮、翻身作主人的要求，這也是馬克思主義關于人的解放觀的應有含義；中華人民共和國作為以馬克思主義為指導思想的社會主義國家，也有責任回應作為少數(shù)民族公民的這種要求獲得個人全面解放和獨立的政治、經(jīng)濟、文化地位的要求；而上世紀五、六十年代少數(shù)民族地區(qū)波瀾壯闊的民主改革風潮，正是對廣大少數(shù)民族公民渴望作為中華民族大家庭成員共同建設社會主義現(xiàn)代化國家要求的制度回應。所以，共同建設社會主義現(xiàn)代化國家，既是新中國各族人民共同的歷史使命，也是中華人民共和國作為一個多民族的社會主義民族國家得以鞏固、發(fā)展的政治認同心理基礎。

（三）民族區(qū)域自治制度確立與重塑少數(shù)民族地區(qū)政治秩序重塑

民族區(qū)域自治制度在新中國成立后的奠基歷程，是新中國民族治理轉型的體現(xiàn)，同時也是建構新中國作為多民族的社會主義民族國家進行民族國家建構的一個重要內容。所以，新中國成立初期為民族區(qū)域自治制度奠基而進行的各種政治措施，實際上也是對少數(shù)民族地區(qū)舊有政治秩序的一種整合和重塑，因此也帶有社會主義民族國家建構政治努力的色彩。而且，這種民族國家建構的政治努力，堪屬建構多民族國家歷史上的一個重要飛躍。

民族國家建構，其要旨在于塑造一個具有共同政治認同、基本政治制度一體化的政治、經(jīng)濟、文化共同體。民族區(qū)域自治制度在廣大少數(shù)民族地區(qū)的推行，確保了人民民主專政的國體、人民代表大會制度作為根本政治制度這些中華人民共和國憲法所規(guī)定的社會主義制度在我國的全面實現(xiàn)。因此，1954年憲法頒布之前即已施行的《民族區(qū)域自治實施綱要》，明確提出“中國人民政治協(xié)商會議共同綱領，為中華人民共和國各民族現(xiàn)階段團結奮斗的總道路，各民族自治區(qū)人民管理本民族內部事務，須遵循此總道路前進”（第3條）；1954年《憲法》序言中，也將“逐步實現(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化，逐步完成對農業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造”作為國家在過渡時期的總任務（1954年《憲法》序言第二段），且在總綱第4條中規(guī)定“中華人民共和國依靠國家機關和社會力量，通過社會主義工業(yè)化和社會主義改造，保證逐步消滅剝削制度，建立社會主義社會”，而這，自然也包括廣大邊疆民族地區(qū)，只是需要“在社會主義改造的問題上將充分注意各民族發(fā)展的特點”（1954年《憲法》序言第5段）。所以，為了使包括廣大少數(shù)民族公民在內的中國各族人民充分感受到社會主義制度的優(yōu)越性，必須進行社會主義改造和民主改革，因為，當時少數(shù)民族地區(qū)廣泛存在的奴隸制、政教合一的神權統(tǒng)治等落后的生產(chǎn)方式和政治治理模式，都和社會主義制度的國家性質是根本不相容的。

通過少數(shù)民族地區(qū)的民主改革，原有的土司制度、神權統(tǒng)治得以摧毀，而代之以廣大少數(shù)民族人民自主管理本民族內部事務的民族區(qū)域自治制度，同時，廣大少數(shù)民族人民作為國家的公民，具有獨立的政治地位，也充分享有憲法賦予的基本政治、經(jīng)濟、文化權利，并積極參加地方和國家的公共事務管理。一些當時還處于奴隸制、封建制生產(chǎn)方式的少數(shù)民族，通過社會主義改造實現(xiàn)了社會主義經(jīng)濟制度的轉變；甚至是原始社會末期生產(chǎn)方式的民族，也在黨和國家的幫助下，通過互助合作，積極發(fā)展經(jīng)濟和文化事業(yè)，逐步改造掉其原始落后的生產(chǎn)關系，并直接過渡到社會主義，從刀耕火種的原始勞作模式，直接享受到了社會主義制度的優(yōu)越性［1］96。另外，在少數(shù)民族地區(qū)民主改革和社會主義改造中，國家充分考慮到了少數(shù)民族地區(qū)風俗、習慣的獨特性，在改革步驟安排上采取了“慎重穩(wěn)進”的方針，在具體實施模式上也采用了和其他地區(qū)不同的模式，且在充分考慮到廣大少數(shù)民族人民渴望獲得獨立的政治、經(jīng)濟、文化地位的制度需求的同時，也通過愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線團結積極響應國家在少數(shù)民族地區(qū)進行民主改革號召的民族、宗教界愛國人士，爭取通過和平改革的方式使少數(shù)民族地區(qū)政治秩序轉變?yōu)樯鐣髁x性質

雖然在清末立憲中，當局即有意識地通過邊疆地區(qū)“新政”來實現(xiàn)這種治理轉型和國家建構；繼之的北洋政府和國民政府，由于國力的羸弱和其時內憂外患的亂世危局，除了通過各種政治、經(jīng)濟、文化措施盡最大努力地維持多民族國家政治版圖的完整，在邊疆民族地區(qū)民族治理體系重塑和國家建設中實際上很難有非常顯著的成效。民族治理模式的真正轉型和民族國家政治秩序的建構，在新中國成立后通過民族區(qū)域自治制度的確立，才實現(xiàn)了質的飛躍。早在解放戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨就未雨綢繆，開始培養(yǎng)少數(shù)民族干部，并于1947年建立了第一個民族自治區(qū)內蒙古自治區(qū)。新中國成立后，毛澤東、周恩來、鄧小平等黨和國家領導人，也將培養(yǎng)少數(shù)民族干部提到了民族工作的重要議事日程。實踐證明，大量少數(shù)民族干部的培養(yǎng)，既是廣大少數(shù)民族公民行使自治權和參與管理本民族公共事務、實現(xiàn)人民當家作主權利的重要體現(xiàn)，也是加強國家與少數(shù)民族公民之間聯(lián)系、培養(yǎng)少數(shù)民族地區(qū)人民對于中央政府政治認同感的重要渠道；在少數(shù)民族地區(qū)民主改革和社會主義改造過程中，廣大少數(shù)民族干部也發(fā)揮了非常重要的作用。在民族區(qū)域自治制度正式確立后，少數(shù)民族干部也是國家對邊疆民族地區(qū)進行正常的地方治理任務的具體承擔者，可以說，少數(shù)民族干部的培養(yǎng)，為民族區(qū)域自治制度的確立和鞏固提供了必備的人事條件，實際上也為國家在民族地區(qū)民族治理轉型和國家建設提供了干部基礎。

另外，各民族自治地方自治機關的順利建立，使廣大少數(shù)民族公民自主管理本民族內部事務成為可能，是賦予少數(shù)民族公民政治權利的一種生動體現(xiàn)，也表明國家在少數(shù)民族地區(qū)已建立起基本的地方政府管理體系，同時也是一個獨立自主的社會主義民族國家塑造現(xiàn)代政治權力體系的一種努力?？梢哉f，正是通過各級民族自治機關的建立，國家與少數(shù)民族地區(qū)和少數(shù)民族公民實現(xiàn)了前所未有的直接聯(lián)系，而這一點，無論是中國古代以懷柔、羈縻制為代表的治理模式，還是清末民國時期邊疆新政的政治努力，都未能做到。

五、余論

時下，民族問題已引發(fā)了越來越多不同學科學者的關注，也有不少學者通過各種視角來分析當代中國民族問題。有的學者揭露后冷戰(zhàn)時代西方國家針對中國的有意慫恿、挑撥陰謀；有的學者認為市場化大潮下東西部差距拉大導致民族自治地方經(jīng)濟落后進而呼吁加快少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展；也有的學者開始反思以民族識別和優(yōu)惠政策為核心的相關制度。

但這里面產(chǎn)生一個疑問：新中國成立后所采取的民族治理制度，一方面與前蘇聯(lián)的民族治理政策并不完全相同，如蘇聯(lián)采取的是聯(lián)邦制與民族共和國制度，而我國是單一制與民族區(qū)域自治制度；另外，前蘇聯(lián)民族治理出現(xiàn)的問題很大程度上是帝俄時代擴張所導致的歷史遺留問題所致，而中國作為一個統(tǒng)一的多民族國家已經(jīng)有幾千年的歷史，中華民族多元一體格局也是各族人民的共識。因此，如何客觀評價新中國成立初期所確立的民族區(qū)域自治制度對于中國這個多民族大國的作用？這既是一個頗有爭議的理論話題，又具有相當?shù)默F(xiàn)實意義。

上世紀50年代中國的民族區(qū)域自治制度，相對于清末立憲的邊疆新政，和民國初期的“五族共和”，前者一方面有效地促進和保障了少數(shù)民族地區(qū)公民的人權保護，另外一方面也有力地鞏固了多民族社會主義民族國家的政治認同基礎，如“翻身農奴把歌唱、哈達獻給共產(chǎn)黨”，便是當時少數(shù)民族公民對于我國民族治理憲政制度高度認可的一種真實寫照。可以毫不夸張地講，正是通過民族識別、民族干部培養(yǎng)、民族自治地方建立、民族地區(qū)民主改革等具體政治措施的實施，中國這個多民族大國的民族治理轉型和民族國家建構才實現(xiàn)了質的飛躍。

當然，無論是民族治理還是國家建構，都無法在一種憲政制度奠基之后就一勞永逸，因為，時間是流逝的，事物是流變的，總會有新的情況出現(xiàn)，總會面臨新的挑戰(zhàn)，如果不是這樣，也就不需要與時俱進了。尤其還要考慮的是，我國是一個多民族大國，改革開放以來中國所面臨的國內外局勢。市場化、全球化大潮的涌現(xiàn)，后冷戰(zhàn)時代復雜的地緣政治格局，均給當前民族治理帶來一些新的特征，也增加了當代中國這個多民族大國的治理難度?，F(xiàn)代政治是一種通過憲政安排的政治治理，如何探求多民族大國的民族治理與國家建構的憲政之路，既是當代中國公法學人一種不應回避的學術職責，也為當代中國公法學人們如何發(fā)現(xiàn)真正的中國憲法問題提供了現(xiàn)實的思考方向。

因此，當代中國的民族治理和國家建構問題，并不是某一學科如民族學或者民族法學的專有研究對象，而是需要包括法學、民族學、政治學、經(jīng)濟學、歷史學等多個學科在內通力合作加以應對的一個復雜課題，而在這其中，法學所特有的直接面對制度構建的學科意蘊，使其有理由也有責任為當代中國的民族治理和國家建構做出自己的學科貢獻。ML

お

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Foundation of Regional Autonomy Systemfor Ethnic Minorities in New China

CHANG An

(Northwest University of Political Science and Law, Xian 710063)Abstract:

Officially adopting the system of regional autonomy for minority peoples in the Common Program of the Chinese Peoples Political Consultative Conference was only the first step to lay the foundation of the system of regional autonomy for ethic minorities. The Chinese government keeps on taking a series of political measures to improve the system such as training officials of minorities, reforming autonomous regions of the minorities and increasing local democracy, which are all of great significance for the completion of the regional autonomy system for ethnic minorities. And indeed the development of the regional autonomy system also contributes a great deal to the political structure of the Peoples Republic of China, a multinational state.

Key Words:regional autonomy system for ethnic minorities; political system; political measures; multinational sate