政府參與下的我國政府信息資源再利用機制探討

陳能華 王曉敏

摘 要：文章通過對國內外政府信息資源再利用現狀的分析,得出對于構建政府參與下的我國政府信息資源再利用機制的啟示，明確政府在政府信息資源再利用機制中的定位，從保障機制、約束機制、激勵機制三個方面對我國政府信息資源再利用機制的構建提出相關建議。

關鍵詞：政府參與 政府信息資源再利用 政府信息資源再利用機制

中圖分類號： F492 G250.73文獻標識碼： Ａ 文章編號： 1003-69３８（２０12）０1－0067-04

Research on Reuse Mechanism of Government Information Resources in China Based on Government Participation

Abstract This paper takes the enlightenment from the study of the current situation about the reuse of government information resources in China and other countries, for building the mechanism of reusing government information resources by the government participation in our country, and positioning the government in this mechanism, we probe into the security mechanism, the restriction mechanism and the excitation mechanism separately, and give some advices.

Keywords government participation； reuse of government information resource； reuse mechanism of government information resource

政府信息資源是整個社會信息資源體系的重要組成部分，政府信息資源再利用是政府提高公共服務能力的重要基礎和實現政府科學決策的重要條件，是政府信息資源服務體系的一部分。政府信息資源再利用工作需要通過建立與各參與主體和要素相關的機制來保障、維護并促進其發展。

目前，國內外關于政府信息資源再利用并沒有明確定義，學界比較認同的是歐盟《公共部門信息資源再利用指令》關于公共部門信息資源再利用的定義：“再利用是指個人或者法人以商業或者非商業目的，而不是文檔因公共任務而得以產生的原來目的，而對公共部門機構持有的文檔的利用。公共部門機構之間的文檔交換如果純粹是履行公共任務不構成再利用。”［1］基于此定義，筆者認為政府信息資源再利用是指除政府部門以外的社會團體、企業組織或個人以免費的方式從政府部門獲取政府信息資源之后，對其進行商業或非商業目的的開發利用的行為。政府信息資源再利用的主體是社會團體、企業組織或個人，客體是基于政府信息公開前提下所免費獲取的政府信息資源。政府作為除了主體與客體以外的第三方，參與政府信息資源再利用工作，協助促進政府信息資源再利用工作的發展，對推動政府電子政務發展乃至整個社會的信息化進程具有重要的戰略意義。

1 政府信息資源再利用現狀分析

1.1 國外政府信息資源再利用情況

美國的信息產業非常發達，政府也非常重視公共部門信息資源再利用，并要求聯邦政府的文件應采取“完全與開放”的政策，供公眾使用［2］。美國這種“完全與開放”的政府信息政策，鼓勵并重視電子政務工作發展的態度，促進了美國政府信息資源再利用工作的發展。特別的是，美國法律規定，美國聯邦政府的信息資源不具有版權，任何人都可以自由使用，包括對其進行復制并出售，不受限制［3］。這就解決了關于政府信息資源版權之爭的問題，消除（突破）了政府信息資源再利用的知識產權障礙，實質上更好地促進了美國的政府信息資源再利用工作的快速發展。

與美國相比，歐盟成員國在政府信息資源開發和再利用方面起步較晚，20世紀80年代中期歐盟才開始重視政府信息資源再利用工作。歐盟成員國在發展戰略、立法框架以及實踐活動方面還處在不斷協調變化發展之中，沒有形成完整統一的標準，因此，歐盟地區政府信息資源在總體上一直處于分散和不完整的狀態，導致獲取和利用的困難。此外，歐盟成員國政府在政府信息資源再利用方面的系統開發仍有所顧慮，相對保守的傳統文化氛圍也使得歐盟各國對政府信息資源進行再利用或者用于商業開發缺乏信心。

1.2 國內政府信息資源再利用情況

與歐美發達國家相比，我國政府信息資源再利用工作還存在許多不足之處。隨著我國政府信息資源產生和存儲數量的激增以及政府信息資源再利用業務的興起，建立我國政府信息資源再利用相關機制的要求越來越迫切。現階段，我國政府信息資源服務還停留在以推進政府信息資源公開與利用為目的的初級階段，政府本身對政府信息資源再利用工作缺乏足夠的重視。可以預見的是，如果政府現在對政府信息資源服務體系的建設不立足全局、放眼長遠，不為政府信息資源再利用工作預留空間，放任市場混亂而不建立健全相關的監督機制并采取相應的規范措施，將為日后政府信息資源再利用工作的發展埋下先天不足的種子。

具體來講，我國政府信息資源再利用工作目前所存在的問題主要有：

（1）政府定位不明，參與不足。作為政府信息資源最大的生產者和存儲機構，我國政府目前仍未能明確自身在政府信息資源再利用領域的定位，缺乏參與政府信息資源再利用工作的積極性，沒有明確政府作為政府信息資源再利用工作的間接參與者所應該承擔的責任與義務。

（2）市場引導不力，規范不足。政府信息資源再利用是指企業或者個人對政府信息資源所進行的商業性或非商業性的利用。這就決定了政府信息資源再利用工作的市場性，也要求政府和相關參與者尊重價值規律和市場規則，規范市場參與者的相關行為。

（3）傳統文化局限，公民參與意識不強。在我國傳統文化中，信息資源尤其是官方信息資源一直遵循上傳下達的傳播方式，公民缺乏向政府“問”信息資源的意識，而我國目前的市場環境也讓一些企業和個人對政府信息資源再利用的市場化抱以觀望態度，這也是導致我國政府信息資源再利用工作發展不力的重要因素。

為了在競爭激烈的信息時代中立于不敗之地，鑒于我國政府信息資源再利用工作目前所存在的問題以及與歐美發達國家之間的差距，要想提高我國的綜合競爭力，首先要明確政府信息資源再利用工作中的責任與義務，構建符合我國國情的政府信息資源再利用機制。

2 政府參與我國政府信息資源再利用工作中的定位分析

在美國，聯邦政府不能從事政府信息資源的商業性活動，但政府鼓勵私人或企業參與政府信息資源的開發與再利用業務，允許個人或單位利用政府數據庫進行政府信息資源增值業務或提供再利用服務。

歐盟為了鼓勵各成員國的政府信息資源再利用，采取了更為積極主動的政府信息資源再利用策略，發布了一系列用以規范和指導各國政府信息資源再利用的政策、法律法規，如《對歐盟文獻公共獲取的決定》、《歐盟和理事會文獻公共獲取的管理法典》、《信息社會中的公共部門信息綠皮書》和《電子歐洲2002：創建一個開發公共部門信息的歐洲框架》等。

由此可見，各國政府在政府信息資源再利用工作中發揮了非常重要的基礎性作用。我國要建立政府信息資源再利用機制，首先要明確政府在其中所扮演的角色，承擔的責任與義務。

2.1 政府是政府信息資源再利用工作中基礎資源的提供者

政府是政府信息資源的主要生產者，也是政府信息資源的主要所有者，政府有責任也有義務將政府信息資源免費提供給社會。政府作為政府信息資源再利用基礎資源的提供者需要注意以下幾點：

（1）政府信息資源的范圍和標準、質量。政府信息資源是政府信息資源再利用機制運行的客體，是政府信息資源再利用機制中不可缺少的一部分。雖然政府信息資源再利用定義中并未明確指出政府的角色，但卻暗含了政府潛在的工作任務——政府信息資源公開。政府信息資源的可獲取性、真實性、時效性等都是開展政府信息資源再利用工作的必要前提。

我國的《中華人民共和國政府信息公開條例》［4］（下稱《條例》）已于2007年1月17日在國務院第165次常務會議通過，自2008年5月1日起施行。政府應當嚴格按照《條例》規定，細化、具體化政府信息資源的公開范圍、公開形式、公開標準、特定信息資源的申請獲取程序等等內容，為再利用者提供一個開放自由的政府信息資源獲取平臺。

（2）政府信息資源再利用機制運行所需要的法律政策和制度保障。政府需要提供涉及政府信息資源公開、政府信息資源再利用技術標準、再利用信息服務收費標準、再利用信息資源的知識產權、再利用市場行為規范、再利用風險規避、政府信息資源安全等諸多方面的法律法規支撐和制度保障，以規范政府信息資源再利用行為，確保政府信息資源再利用機制的正常運行。美國頒布的《信息安全法》、《電子信息自由法修正案》、《美國的公共信息準則》、《文書削減法》，歐盟頒布的《電子歐洲2002：創建公共部門信息開發的歐盟框架》、《公共信息再利用指令》、《電子歐洲2005行動計劃：全民信息社會》等，這些都是可為我國政府借鑒和參考法律法規的先例。

2.2 政府是政府信息資源再利用工作的監督者

根據政府信息資源再利用的定義，政府并不直接參與政府信息資源再利用工作，但政府在信息資源再利用中也有自己的職責和任務，政府除了需要為政府信息資源再利用工作提供基礎資源保障以外，還需要對政府信息資源再利用工作進行必要的監督。

政府的主要監督任務在于：對政府信息資源再利用業務的目的和性質進行監督，以保證政府信息資源的安全性；對政府信息資源再利用的相關產品進行質量監督，以避免對政府信息資源本身和政府公信力造成不利影響；對政府信息資源再利用的業務范圍和業務內容進行監督，以保證再利用主體是在法律允許和制度保障的范圍內進行政府信息資源再利用工作的。

3 政府參與下我國政府信息資源再利用機制構建

機制是指以一定的運作方式將事物的各個部分聯系起來，使它們協調運行而發揮作用［5］。筆者認為，政府信息資源再利用機制是指通過一定的制度和規范對政府信息資源再利用主體的再利用行為進行保障與約束，并在此基礎上通過利益控制的方式激勵再利用相關主體改進再利用方式，提高再利用效率的機制。政府信息資源再利用機制應該是在政府的支持下，遵循市場規律自然形成的，而非由政府全面控制的一種機制。

政府信息資源再利用機制應該包括三個基本部分，即政府信息資源再利用的保障機制、約束機制、激勵機制。

3.1 保障機制

（1）政策法律保障。目前，我國所頒布的《政府信息公開條例》屬于行政法規的范疇，不具備完全支撐政府信息資源再利用的能力；我國現有的保密制度由來已久，并未隨著時代進步而跟進，一部分內容已經阻礙了政府信息資源的獲取。前面提到，作為政府信息資源再利用的第三方，我國政府在推進政府信息資源再利用工作時，應當結合我國國情，為我國政府信息資源再利用提供多層面的政策保障和法律支撐，對個人、組織或者企業在進行政府信息資源再利用、增值開發時可能出現的情況進行預判，制訂較為前瞻性、全面性的法律法規，以保證政府信息資源再利用的相關業務在一個合乎政策制度與法律規范的范圍內進行。

（2）技術保障。雖然我國的信息技術水平與歐美發達國家之間還存在一定的差距，但已經初步具備了建立完整信息技術系統的能力。企業或者個人可以利用信息加工技術、信息挖掘技術、信息安全技術等技術手段進行政府信息資源再利用，這是政府信息資源再利用順利進行的基本技術保障。政府可以考慮“建立統一的專用寬帶網絡平臺， 采用自主開發的核心技術， 制定統一的文件標準， 數據庫標準和數據交換標準， 分級建立政府專用網絡交換中心”［6］，以減少政府信息資源在不同層級和不同媒介載體的傳遞過程中所產生的損耗、失真等問題。除此之外，政府還應該為政府信息資源再利用主體提供相關信息技術產品和培訓。

3.2 約束機制

相比較于保障機制，約束機制是一種更注重于保證行為有序化、規范化的機制。在政府信息資源再利用機制中，制約機制主要包括以下兩個方面：

（1）協調機制。政府信息資源再利用機制中的個人或企業，都是政府信息資源再利用的利益相關者，其相關利益除了按照市場規律進行分配以外，還需要有一個專門的組織或機構來管理和協調各參與者的行為。這個組織或機構可以是政府，也可以是別的民間組織、研究協會等不直接參與政府信息資源再利用直接利益分配的第三方團體。這樣既能夠確保政府信息資源再利用機制的有序化、可持續化運作，也能有效避免因多頭管理或者無人管理而產生的政府信息資源再利用風險與損失。

（2）監督機制。政府作為政府信息資源再利用機制中的第三方，可以行使其監督職能，規范參與者的行為。同時也可以引入非相關利益方對政府信息資源再利用工作進行監督，從而實現對政府信息資源從公開到再利用的所有環節的實時監督，這樣既有利于減輕政府工作負擔，降低政府工作成本，規范政府信息資源再利用機制運行，也推進了政府信息資源再利用的產業化進程。

3.3 激勵機制

政府信息資源再利用的激勵機制，是指政府信息資源再利用主體與政府之間相互促進和完善的機制。對于非完全市場狀態下的政府信息資源再利用，經濟因素是能夠激勵再利用主體開展相關工作的直接因素，政府信息資源公開工作的深入則能夠為政府信息資源再利用主體提供更好的宏觀環境。

政府應積極推動信息資源與產業、市場的對接，努力推動信息資源的產業發展［7］。一些國家的實踐已經表明，促進公共部門信息的開發和利用將極大地刺激信息產業和信息市場的發展，并為經濟增長和社會發展提供前所未有的機遇［8］。因此，政府繼續深入推進政府信息資源再利用工作的動力來自于兩個方面：一是隨著政府職能的轉變，政府會更注重政府形象的改善、政府職能的轉變、政府行政效率的提高和人民生活質量的提升；二是在企業與個人從現有的政府信息資源再利用機制運行過程和結果中受益的同時，政府也能在稅收、GDP增長等經濟方面，就業、市場環境凈化等經濟效益和社會效益方面獲益。因此，政府信息資源再利用機制的建立和運行不僅能夠激勵企業與個人進行政府信息資源再利用，同時也激勵著政府不斷進步，政府信息資源建設、政府信息資源再利用等多項工作也會從中受益，從而形成一個良性的、可持續的循環發展模式。

參考文獻：

［1］European Parliament，European Council.Directive 2003/98/EC of the European Parliament and of the Council of 17 November 2003 on the reuse of public sector information［J］.Official Journal of the European Union，2003，（12）： 90-96.

［2］［3］秦麗紅.美國公共部門信息再利用模式及其對我國的借鑒意義［J］.圖書館學研究，2009，（1）：77-79.

［4］中華人民共和國政府信息公開條例［EB/OL］.［2011-08-11］.http：//news.xinhuanet.com/legal/2008-04/30/cont

ent_8078720.htm.

［5］百度百科［EB/OL］.［2011-09-14］.http：//baike.baidu.co

m/view/79349.htm.

［6］蘇新寧等.電子政務理論［M］.北京：國防工業出版社，2002：62.

［7］楊槐.我國政府信息資源增值利用的機制創新［J］.重慶科技學院學報（社會科學版），2010，（16）：60-62.

［8］冉從敬.公共部門信息再利用制度研究［J］．中國圖書館學報，2008，34（6）：103－108.

作者簡介：陳能華（1954-），男，湘潭大學公共管理學院教授，博士生導師；王曉敏（1987-），女，湘潭大學圖書館學研究生。