關于當前我國地方政府債務風險的思考

朱玉玲

【摘 要】 當前，我國地方政府債務問題較為突出，已經對社會經濟穩定運行造成了一定影響。如果不采取措施及時防范和化解債務危機，我國經濟的可持續發展將受到一定程度的阻礙。文章分析了當前我國地方政府債務產生的原因，并提出了相關政策建議。

【關鍵詞】 地方政府； 債務； 政策建議

在2009年政府宏觀經濟政策的刺激之下，中國各地方政府融資呈一派燎原之勢。然而，繁榮之下已是風險暗涌。

審計報告披露，截至2010年底，地方政府債務余額達10.7萬億元，超過2010年全國財政收入，僅54個縣級政府無負債。中國三星經濟研究院首席研究員劉金賀表示，2011年地方融資平臺負債或將再添2.5萬億元，即使不考慮地方融資平臺再次發行債券或中央再次代地方發行債券的可能性，估計到2011年末地方政府債務總額也將至12.5萬億元左右。

當前，我國地方政府債務問題較為突出，已經對社會經濟的穩定運行造成了一定影響。如果不采取措施及時防范和化解債務危機，我國經濟的可持續發展將受到一定程度的阻礙。

一、當前我國地方政府債務風險的形成原因

政府債務（亦稱公債）是指政府憑借其信譽，政府作為債務人與債權人之間按照有償原則發生信用關系來籌集財政資金的一種信用方式，也是政府調度社會資金、彌補財政赤字，并借以調控經濟運行的一種特殊分配方式。政府債務分為中央政府債務和地方政府債務。中央政府債務即國債，是中央政府為籌集財政資金而舉借的一種債務。除中央政府舉債之外，不少國家有財政收入的地方政府及地方公共機構也舉借債務，即地方政府債務。

所謂地方政府債務，是指由地方政府及其所屬部門預算單位舉借或合法擔保以及在特定條件下需由政府償還的內外債務。其表現形式復雜多樣，包括地方財政應支未支，應撥未撥，應補未補；國企改革支出，對下級財政救助；超越正常權限發生的擔?；蛟手Z承擔償還責任的債務，其中包括部分外債和對國內金融機構的債務；在地方政府直接干預下形成的國有企業、國有政策性投融資機構債務。

目前我國地方政府尚不能舉債，我國現行的《預算法》第三條規定，“各級政府預算應當做到收支平衡”；第二十八條規定，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”。因此，在法律上，除國務院特批之外，地方政府不得舉債。但在現實中，我國地方政府債務問題已非常嚴峻。目前，我國各地區、各層級的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負債經營，而且所負債務的種類之多，負擔之重，已超出一般人的想象。

當前我國地方政府債務風險的產生有以下幾個原因：

（一）財政體制改革不徹底

中國從1994年開始實行分稅制，但并未對中央與地方政府之間的事權進行實質調整。同時，為增加中央政府權威，消費稅、關稅等大稅種收歸中央，將企業所得稅、增值稅實行中央和地方共享，這導致地方政府財政收入銳減。分稅制實行之后，本應該通過中央對地方的一般性轉移支付糾正事權與財政權的不對稱，但中央對地方的轉移支付力度不夠。這導致地方政府無法實現事權和財政權匹配，地方財政收入無法彌補支出，為彌補因此出現的赤字，地方政府舉債也就不可避免。

（二）國有企業和糧食流通體制改革使得地方政府背上沉重的負擔

從1992年開始，中國國企改革進入攻堅階段，國家推出了“抓大放小”、兼并破產、從競爭性領域有序退出的國有經濟戰略性調整政策。同時，還將資源壟斷性、經濟效益好的大型國有企業上收中央，將設備陳舊、市場前景不佳的國有企業下放地方。以國有糧食企業為例，長期以來，國有糧食企業作為我國各級政府的重要職能部門，積極貫徹執行國家有關糧食政策，為確保我國糧食安全、社會穩定和種糧農民利益作出了巨大貢獻。但隨著我國糧食流通體制改革和國有企業改革的逐步深入，多年來積累形成的國有糧食企業政策性虧損掛賬，卻較大規模地增添了地方政府的負債。

國企改革，一方面增加了地方政府對國有企業下崗職工生活費和再就業的支出；另一方面形成了地方政府在國有企業破產財政兜底、分離國有企業所辦社會職能機構、企業養老金等方面的支出缺口。這些都使得地方政府財政上背上沉重的負擔，一旦財政吃緊，舉債不可避免。

（三）地方政府追求政績的沖動

公共選擇理論認為市場經濟下私人選擇活動中適用的理性原則，也適用于政治領域的公共選擇活動。也就是說，政府和政府官員在社會活動和市場交易過程中同樣扮演著“經濟人”的角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身也是一個復雜的目標函數?？梢?，“政府并不一定只代表公共利益，從另一個角度來說，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不同的層次之分，因此，地方政府作為利益主體，除了有自身利益外，在公共利益方面也有著不同的價值取向?！?/p>

在我國經濟體制轉軌中，原有的計劃經濟體制下的政府投融資體制已經打破，新的適應市場經濟的政府投融資體制還未建立。在政績觀的驅動下，某些地方領導干部為了個人或小團體的目的和利益，不顧群眾需要和當地實際，不惜利用手中權力而搞出勞民傷財、浮華無效卻有可能為自己和小團體標榜政績的工程。由于這些政績工程缺乏整體規劃和科學論證，形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉嫁給地方政府，形成巨額的政府債務。

（四）近年來政府擴張的宏觀經濟政策的影響

為應對1997年亞洲金融危機、治理通貨緊縮，從1998年開始，國家實施了積極的財政政策。從1998—2002年，中央政府共發行國債2.1萬億元。中央籌集到的國債投向地方，促進了地方基礎設施建設的較快增長，拉動了地方經濟。地方政府為配合中央政策需要投入配套資金，由于地方財政資金吃緊，地方政府只有向銀行貸款，這也形成了地方政府的債務。另外，國債轉貸給地方部分，地方政府還必須還本付息。

美國次貸危機以來，為應對危機，中國政府實施擴張的財政政策和貨幣政策，2009年過度寬松的信貸政策加之“4萬億”經濟刺激計劃在某種程度上催生了地方政府融資平臺爆炸式的發展。在銀監會召開的2010年第二次經濟金融形勢分析通報會議上介紹說，至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元，同比增長70.4%。占一般貸款余額的20.4%，全年新增貸款3.05萬億元，占全部新增一般貸款的34.5%。這離世界公認的警戒線60%已經很接近了。可見在2009年，為應對金融危機的沖擊，地方政府圈錢之猛，負債之巨。

二、化解地方政府債務風險的對策建議

（一）繼續完善分稅制財政體制

現行財政體制所存在的弊端是地方政府債務形成的重要原因之一，必須采取相關措施完善分稅制體制，以減輕地方政府債務壓力。

首先，應該合理劃分各級地方政府之間的財權。借鑒西方發達國家的稅制經驗，根據財權和事權統一的原則，中央政府的稅收應該以消費稅、增值稅和關稅為主，省級政府的稅收應該以營業稅為主，縣級政府的稅收應以財產稅和所得稅為主。

其次，應該合理劃分各級地方政府的事權。凡是屬于全國受益范圍的公共產品必須由中央政府提供，以此減輕地方政府的債務壓力；對屬于地方受益的公共產品，應按受益范圍的大小由各級地方政府提供，上級政府將屬于本級政府的事權委托給下級政府辦理，必須提供足夠的資金保障。在合理界定事權歸屬的基礎上，應對各級政府現有事權進行科學、合理的劃分和調整，并以法律的形式確定下來，堅決克服上級政府對下級政府憑借政治權威將本級政府的事權無條件轉嫁給下級政府的做法。

（二）放開地方公債市場，使得地方政府有足夠資金做好國有企業和糧食流通體制的改革

我們可以效仿西方實行分稅制財政體制的國家，允許地方政府發行地方公債。當前，我國地方政府享有一定的財權，但由于相關法律規定地方政府無權發行地方公債，因而導致地方財力有限，無法承擔經濟轉軌中地方政府必須承擔的事權而形成的債務。因此，國家可以放開地方公債市場，這樣地方政府就有足夠資金做好國有企業和糧食流通體制的改革工作。

（三）做好地方政府債務相關立法工作和建立地方政府債務預警機制

應加緊制定地方政府債務管理相關法律法規。當前我國地方政府債務立法工作嚴重滯后于經濟發展，這造成了地方政府債務危機。為了消除地方政府債務危機，首先必須做好相關立法工作，把各級地方政府舉債行為納入法制化軌道，納入各級政府人大財政預算、決算的內容。借鑒國外發達國家相關經驗，實行地方政府債務統一管理，建立各級地方政府債務管理專門機構，將所有政府債務一律納入地方政府財政部門統一管理。各級財政部門具體負責本地政府債務的審查、統計、使用、償還的全過程，明確相關責任，整頓債務秩序，嚴格依法制債。

此外，缺乏風險預警機制是導致當前中國地方政府盲目融資的因素之一。地方政府債務風險的形成，涉及到經濟、社會風險，而且涉及地方經濟發展和財政償還債務的能力、財政管理水平。因此必須建立地方政府債務預警機制，防患于未然。

首先，應盡快建立地方政府債務風險預警指標體系，如地方政府可用財力比例，地方財政自給率、債務依存度等指標體系。同時，地方政府應該設定合理的債務安全線以及風險指標控制范圍，便于地方政府及時掌握政府債務風險等級，做好防范以化解債務危機。

其次，應該建立較為規范的地方政府債務信息公開制度。地方政府除了定期向上級政府和本級人大匯報債務信息之外，還要通過相關新聞媒體向公眾披露債務信息。同時制定相關規定：不能真實披露有關信息的地方政府，其主要責任人的晉升和政府投融資行為等都應受到嚴格限制。凡故意隱瞞重大政府債務信息者，應依法給予行政處罰，直至法律懲處，從而最大限度地預防地方政府債務風險。

總之，做好地方政府債務相關立法工作和建立地方政府債務預警機制，就可以最大限度地遏制地方政府追求政績的沖動。

（四）財政政策和貨幣政策要相互配合以最大限度發揮宏觀經濟政策的作用

中央貨幣政策的首要目標應該是維持物價穩定，其余的事情如充分就業、經濟增長等則一概聽任市場的“內在穩定力量”去解決。中央必須制定合理的貨幣發行量政策，使得貨幣供給與經濟增長、收入增長保持合理的比例。只有貨幣供給量和經濟增長保持一致（而不是超發），才能避免地方政府以極低的利率獲得貸款。如果借貸成本較低，地方政府就會有不斷向銀行借債的沖動以致債臺高筑。這樣經濟增長就會轉變到以技術創新為主上去，而不是單靠不斷追加投資來拉動GDP。

財政政策方面，加快地方政府投資、融資體制的改革工作。地方政府投資應該從一般競爭性領域退出，投向公共衛生、基礎教育、交通、能源等領域。只要屬于政府投資范圍內的項目，必須組織專家進行投資與收益分析，確保項目投資建立在科學、可行的基礎上。地方政府在投資、融資過程中，主要進行市場化的引導，變計劃管理為以市場化方式進行間接調控。讓企業等多元化投資、融資主體在市場信號的影響下，積極自主地參加投資、融資活動，既能實現利潤，又能合理規避風險。

只有財政政策和貨幣政策相互協調，才能避免中央政府每次采取擴張經濟政策帶來的地方政府債務風險加劇問題。

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