財政轉移支付制度的績效與進一步改革跟蹤研究

魏乾梅

【摘 要】 我國的財政轉移支付制度從實行至今已近20年的時間。文章通過對我國現行財政轉移支付制度的分析研究，理清了財政轉移支付制度進一步改革的思路，尤其在后危機時期，充分運用財政轉移支付制度，可以有效發揮其激活消費、擴大內需、保增長促發展的財政政策效應。

【關鍵詞】 財政轉移支付； 區域經濟均衡增長； 公共服務均等化；5E績效評價

一、我國現行財政轉移支付制度簡況

轉移支付概念是1992年經世界銀行和國際貨幣基金組織介紹引入中國的，我國的財政轉移支付制度始于1994年分稅制財政體制改革。此前，中央與地方間財政資金的轉移稱為“補助”或“上解”，1993年正式使用了“轉移支付”的概念；此后，補助、撥款、上解、轉移支付等名稱混用。我國現行財政轉移支付制度內容與形式包括：稅收返還、專項撥款、一般性轉移支付（過渡期轉移支付）、原體制補助、各項結算補助、其他補助等。1994年由于財力不足，中央對地方財政轉移支付僅為550億元。1999年以來，中央對地方財政轉移支付資金逐年增加：2000年投入800億元；2005年投入7 330億元；2009年中央轉移支付提高到23 955億元，較2008年增長28.4%，是1994年的43.6倍。

二、現行財政轉移支付制度存在的主要問題

目前存在貧富差距拉大和區域經濟發展失衡、公共服務均等化程度不高等問題，規范的財政轉移支付制度尚未形成，財政轉移支付制度功能與績效未達到預期效果。

一是城鄉與地區間貧富差距拉大和經濟發展失衡、公共服務均等化程度不高等問題突出，地方政府債臺高筑，縣鄉基本保障能力脆弱。按照國際經驗，城鄉居民收入差距1.7倍為安全，2倍為基本安全，2.5倍有風險，3倍有重大風險，3.5倍及以上會出現社會穩定危機。從官方公布的數字看，貧富懸殊的差距由改革開放初期的4.5:1擴大到12.66:1，城鄉居民收入從1998年的2.52:1擴大到2008年的3.31:1（賴明常，2009）。近兩年，城鄉居民收入差距更加明顯，接近5:1，已超出重大風險階段。另據有關部門統計，我國城鄉居民高低各20%居民之間的收入差距在21.5倍，而城鄉居民高低各10%居民之間的收入差距已達55倍。此外，地方政府債務方面，財政部財政研究所所長賈康教授2010年4月曾估算，目前我國地方政府投融資平臺負債超過4萬億元，其中地方債務總余額在4萬億元以上，負債率超過50%。

二是政府事權劃分模糊，政府間財力與事權不對稱。我國各級政府事權未能根據公共服務的地域性特征和重要性程度進行科學劃分并制度化，這就很難如美國等發達國家那樣根據事權與財權的不對稱程度進行科學規范的財政轉移支付。

三是在財政轉移支付規模尚小和地方倒逼機制削減中央財力的雙壓下，轉移支付結構不合理，資金未能盡情激活，資金效用性和透明度不高，缺乏跟蹤問效。

國際貨幣基金組織統計，西方發達國家地方政府一級的財政收入有將近30%~40%來源于聯邦和州政府的財政轉移支付，美國學區有近60%來源于上級政府的財政轉移支付（見表1）。目前，我國財政轉移支付規模尚小，表2數據表明，全口徑的中央財政收入占全國財政收入的比重為30%左右，與西方發達國家相比明顯偏低。

四是轉移支付制度的配套制度缺失，《財政轉移支付法》、《預算法》、政府會計制度等急需建立或改革與完善。轉移支付是一種國際通行的做法，美國、加拿大等國家也采用這一做法。我國對轉移支付的立法明顯滯后。現行轉移支付制度缺乏規范化、透明化、法制化，近年來也屢受立法機關和審計部門的批評?，F行的《預算法》對于轉移支付的問題沒有涉及，盡管《監督法》把轉移支付的監督問題提了出來，規定財政轉移支付情況應向人大常委會報告，但其相關規定還比較籠統，現行的規范性文件是財政部1995年制定的《過渡期財政轉移支付辦法》，作為部門行政規章，難以保障制度的穩定性、執行的科學性、監督的權威性。

三、財政轉移支付制度進一步改革的基本架構

公共財政的實質是民生財政。按照十六大四中全會的部署，我國將于2020年最終實現基本公共服務均等化。因此，圍繞財政轉移支付的終極目標和直接目標，遵循“公平優先、兼顧效率”原則，依法采取以縱向轉移支付為主、縱橫交錯模式的轉移支付體系，參照國際慣例，構建符合我國國情、平衡區域間貧富差距、實現地區間經濟協調發展和公共服務均等化的規范、透明和法制化的財政轉移支付制度已迫在眉睫。財政轉移支付制度進一步改革的創新體制和績效機制的基本框架：

（一）理順中央財政與地方財政的關系

一是合理劃分中央政府與地方政府之間的事權和財政支出范圍；二是明確劃分中央財政、地方財政與事權相匹配的財權、財力。胡錦濤總書記在“十七大”報告中指出，要“健全中央與地方財力與事權相匹配的體制”，就是要把事權合理化、清晰化，（賈康，2008）減少財政層級的扁平化后的政權、事權、財權、稅基的匹配，“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算”，才能確保各級財政正常履行相應職能的基本需要。

（二）科學設計各級政府財力權重和轉移支付規模區間，進一步優化財力與資源配置結構

根據國際慣例，結合我國國情，設計實際可支配財力權重，中央:地方=40%:60%；設計轉移支付規模區間：中央→地方=55%～60%之間，彈性5%為修正系數，用于突發事件專項經費；適當提高全口徑的中央財政收入占全國財政收入的比重，逐步擴大財政轉移支付的規模，提高中央對地方一般性轉移支付的比例，適當降低專項轉移支付的比例，提高過渡期轉移支付，減少政策成本和資源浪費，加大地方投入力度，加大對中西部地區轉移支付的力度，為公共服務均等化提供強有力的支撐和保障，促進區域經濟協調發展。

（三）創新轉移支付模式

逐步取消稅收返還和結算補助，優化轉移支付結構，以因素法和修正系數替代基數法，建立以縱向為主（80%）、橫向為輔（20%）、縱橫交錯的雙向轉移支付制度。在成熟市場經濟國家（如表3），轉移支付制度的具體形式主要有均衡撥款、專項撥款和整筆撥款補助三類。中國現行轉移支付模式及計算依據相對陳舊。建議以“因素法”代替現行“基數法”來計算財政轉移支付數額，并根據稅制、人口、自然環境、經濟實力、社會發展和特殊因素等確定各地的需求，調整稅收返還補助比例。我國東部與中西部地區差距過大，鼓勵橫向轉移支付，形成以縱向為主（80%）、橫向為輔（20%）、縱橫交錯的雙向轉移支付制度的良好格局。縱向轉移支付側重于解決縱向財力不均衡問題和實現宏觀調控政策目標，以專項補助和特殊補助為主；橫向轉移支付側重于解決經濟落后地區財力不足的問題。

（四）建立和完善轉移支付及相關法律法規和配套制度

為合理界定政府間的事權與財權、規范轉移支付制度提供法制支撐和保障。加快《財政轉移支付法》的立法工作，以法律的形式明確規定各級政府財政轉移支付內容、安排規模、適用范圍、績效評價、監督方式、處罰規則等。進一步完善《預算法》和政府會計制度等法律法規，實現預算編制與資金管理、績效與經費相配比，提高預算透明度，精簡預算級次，提高預算效能。

（五）建立健全財政轉移支付制度績效評價機制和財政轉移支付監管機構

建立以5E（經濟性economy、效率性efficiency和效果性effectivenss、公平性equity、環保性environmental protection）的財政預算績效評價內容，來架構財政預算績效評估體系，作為財政轉移支付制度績效評價機制。同時，成立一個專門機構，對財政轉移支付方案的確定、財政資金投入、財政資金撥付、項目實施過程、項目產出和社會效益的全過程進行跟蹤監控。

【參考文獻】

［1］ 郭慶旺，賈俊雪.從中央財政轉移支付視角看2009年預算報告［J］.中國財政，2009（9）.