開展廉政審計若干問題的思考

申建英

【摘 要】 我國目前正處于一個腐敗高發期，而且正向智能化、隱蔽化發展，給國家政治、經濟和社會帶來了極其嚴重的危害。作為國家“免疫系統”的審計部門應責無旁貸地承擔起反腐敗的責任。文章主要是探討反腐倡廉建設中實施廉政審計的必要性和緊迫性、實施的現狀及需要進一步解決的幾個問題。

【關鍵詞】 腐敗； 廉政審計； 反腐敗

腐敗是一種社會歷史現象，是一個世界性的痼疾，也是社會公眾十分關注的問題。黨的十六屆四中全會提出“堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的方針，從源頭上拓展防治腐敗工作領域，逐步形成拒腐防變教育、制度、監督機制，反腐倡廉取得一定成果。但是，由于各方面體制機制還不完善，一些領域的腐敗現象仍然易發多發，有的案件涉案金額巨大，違法違紀行為趨于隱蔽化、智能化、復雜化。反腐敗的形勢依然嚴峻，任務依然繁重。國家審計機關相對于一個國家，就像是一個人的“免疫系統”相對于人的肌體一樣，因此，必須開展廉政審計，充分發揮預防、揭示、抵御經濟運行中的各種矛盾和各種病害的功能。

一、現階段實施廉政審計的必要性和緊迫性

（一）目前政治經濟領域腐敗現象相當嚴重

腐敗是與廉政相對立的一個政治學范疇。腐敗的原意是指物質的腐爛和變質，引申到政治領域，是指權力職能的蛻變，是指國家公職人員為其特殊利益而濫用權力或偏離公共職責的權力蛻變現象。我國現階段正處于腐敗的高發期，據中共中央紀委發布的數字，2010年中國紀檢監察機關立案139 621件，結案139 482件，給予黨紀政紀處分146 517人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理5 373人。

腐敗給國家帶來政治上、經濟上和社會文化上的危害。從政治上看，腐敗破壞國家與政府公信力，不利于行政體制的發展和改革，有損法律尊嚴和司法公正；從經濟上看，腐敗干預和破壞正常經濟運行秩序，擾亂資源合理分配和流動；從社會和文化上看，腐敗嚴重敗壞社會風氣，侵害公共利益，破壞社會公平，嚴重破壞社會倫理道德。腐敗已經成為國家在21世紀穩步前進、國富民安的一個重大而難以鏟除的隱患，其危害之巨、之廣、之久，不能不引起相當的重視。

（二）腐敗的主要表現形式

腐敗的最主要形式包括貪污、賄賂、挪用公款公物、濫用職權、徇私舞弊。2007年中紀委列舉了一些新的形式，如在商品房買賣置換中以明顯低于市場價格購置或以劣換優謀取不正當利益的，以借為名占用他人住房、汽車的，參與賭博或以變相賭博等形式收錢斂財的，借委托他人投資證券或其他委托理財的名義獲取不正當利益的，為本人謀取預期的不正當利益或以各種方式為配偶、子女和其他親友謀取不正當利益的。當前的腐敗還不斷出現新的動向，比較突出的一個就是有些在任的領導干部利用手中的權力和將來的利益做交易，“權力期權化”現象日益顯現。

（三）實施廉政審計可有效打擊腐敗活動，促進清正廉明建設

通過實施廉政審計，首先，可以堅決打擊腐敗分子的腐敗活動，挽回腐敗造成的經濟損失，扭轉社會風氣；其次，可以加強制度建設，堵塞漏洞，夯實反腐懲防體系；最后，可以創新和豐富審計理論體系，促進國際交流與合作。

二、廉政審計的由來及現狀

國家審計署審計長劉家義在“談中國參與聯合國審計工作”答記者問時有這么一段話：“國家審計隨著國家治理的產生而產生，并隨著國家治理的發展而發展。在國家治理這個大系統中有決策系統、執行系統和監督控制系統。國家審計就是國家治理的一個監督控制系統，它服務于決策的落實，又促進決策的完善，還對執行系統落實決策的過程進行監督和控制。國家治理需要國家審計，國家治理的方向和重點決定著國家審計的目標。”由此，可以得出，廉政審計就是基于國家治理腐敗的需要而產生的。

1998年11月，在烏拉圭召開的第16屆最高審計機關國際組織大會上，確立“防止和偵破舞弊與貪污腐敗”為第一主題，深入研討“審計在防止和偵破舞弊和貪污腐敗方面的作用”，從此拉開了全球范圍內舞弊審計的帷幕。

廉政審計是從特種審計變遷而來的。特種審計是2000年有專家提出來的，是基于防范國家公職人員在政府采購、重大工程項目、基金管理、國有企業改制等活動中出現的違法違紀行為而特設的一種審計。但是，由于審計實施中仍然以審查財務收支為主，體現不出其特性，所以一直沒有將特種審計進行到底。在以后幾年里，隨著中央提出架構防腐體系的精神，許多學者在特種審計的基礎上研究廉政審計，對廉政審計的目標、機構設置和人員配備、廉政評價標準等都做了研究。

但是，時到今日，我們還沒看到真正意義上的“廉政審計”。各級審計機關基本上是處于完善經濟責任審計，突出經濟責任審計結果的運用方面。究其原因是多方面的，但最主要是還存在認識上的誤區，操作上的一些實際困難。因此，筆者以為，有必要對實施廉政審計相關的幾個問題予以進一步探討。

三、實施廉政審計需要解決的幾個問題

（一）廉政審計的組織機構問題

廉政審計必須由獨立的特定審計主體來執行，這特定的審計主體是由審計機關牽頭，紀檢、監察、檢查部門共同組成的。從審計機關的內部機構設置看，可以在經濟責任審計處（科），將經濟責任審計處（科）改名經濟責任及廉政審計科。在人員配備方面以審計機關人員為主，監察部門、紀檢部門人員協同配合。這種組織機構是形散神不散的組織，各部門將各自的職責統一到反腐這個目標中來，其威懾力比起任何一個單獨的組織的職權都大，同時可以防止部門之間的推諉或越權。

（二）與任期經濟責任審計的關系問題

雖然任期經濟責任審計和廉政審計在某些方面很相像，都立足于從源頭上和制度上預防治理腐敗，審計客體也都是“人”，經濟責任審計也含有一定廉政審計的內容，但嚴格來講，兩者存在很大的不同。其不同點主要表現在：第一，審計客體不同。任期經濟責任審計的客體是黨政領導干部和國有企業及國有控股企業領導人，而廉政審計的客體是所有國家公職人員。第二，審計目標不同，任期經濟責任審計的目標主要是鑒證和評價被審計人經濟責任履行情況及其功過是非，而廉政審計的目標促進廉政建設。目前，許多地方通過加強任期經濟責任審計來帶動廉政建設，這固然沒有錯，但是，如前所述，任期經濟責任審計的客體范圍相對較小，普適率比較低，廉政審計的普適率高，所有公職人員都是審計對象，其威懾力和影響面非常廣泛。打個比方，經濟責任審計的效果（從廉政角度看）是切除肌體的幾個毒瘤，而廉政審計是治療肌體的千瘡百孔包括毒瘤。廉政審計對腐敗的打擊面更廣更有效。所以，不能因為有了任期經濟責任審計而忽視廉政審計的存在。

（三）廉政審計的法律依據問題

法治社會依法治國，廉政審計也需要法律依據。首先，必須完善《審計法》的相關內容。目前廉政審計的法律依據不足，《審計法》總則第一條提出“為了加強國家的審計監督，維護國家財政經濟秩序，提高財政資金使用效益，促進廉政建設，保障國民經濟和社會健康發展”而制定本法。促進廉政建設是實行審計監督的目標之一，但是，《審計法》并沒有明確提出廉政審計的領域，也沒有對廉政審計的目標、方法、管理機制等作出規定。所以，基于目前反腐的嚴峻形勢，很有必要在現行《審計法》的基礎上進一步健全和完善廉政審計法規體系，比如以條例或實施細則的形式出現，構建廉政審計的具體法規，作為審計機關開展廉政審計的法律依據。

其次，必須完善公職人員廉政法規體系。為了約束國家公職人員權力運行過程，除了要遵守國家規定一般法律規定之外，還應根據公職人員的特殊性制定相應的法律規范和行為準則。目前已頒布實施的法規有《關于對黨和國家機關工作人員在國內交往中收受禮品實行登記制度的規定》、《公務員法》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》、《國有企業領導人員廉潔從業若干規定(試行)》、《關于領導干部報告個人有關事項的規定》、《關于對配偶子女均已移居國(境)外的國家工作人員加強管理的暫行規定》。今后，還應加快建立健全國家工作人員出入境登記備案和證件集中保管的制度，盡快啟動官員財產的申報制度。公職人員廉政法規是廉政審計中評判被審計人員是否廉政的一個重要標準。

（四）廉政審計的工作思路問題

廉政審計是一種新型審計，筆者以為開展廉政審計重在“事前抓制度、事中抓監督、事后抓懲處”。

1.事前抓制度。事前審計的目的是防患于未然，審計部門應力求從源頭上防治腐敗。要從源頭上防止腐敗就必須建立健全內部控制制度。現在國家出臺了一系列有關公職人員、領導干部防腐反腐的制度、條例，那么各級政府、各部門、國有企業及國有控股企業、事業單位就應該行動起來。圍繞崗位廉政風險點進行排查，主要排查重大事項決策、重要人事任免、重大項目安排和大額資金使用等方面易產生腐敗行為的廉政風險點；在招待費支出、車輛使用方面易產生不廉行為的廉政風險點；在內外交往、業務公關過程中易產生腐敗行為的廉政風險點。在排查基礎上，堵塞漏洞，健全和完善業務流程，制定責任追究制度。審計機關應以此為契機，有計劃地安排審計力量審查各單位的防腐制度建設情況，并針對存在的問題提出建議，追究有關單位負責人責任。

2.事中抓監督。在腐敗可能正在發生的過程中及時有效地予以發現和制止，也能在一定程度上減少腐敗現象的產生和蔓延。腐敗的產生原因很多，從客觀方面看，主要是公職人員在權力運行過程中缺乏監督，存在暗箱操作的行為。所以，事中抓監督主要圍繞以下幾個方面：一是監督權力運行過程是否做到“公開、公平、公正”的原則；是否推進政務公開、廠務公開、村務公開；是否接受來自人民群眾、民主黨派和無黨派人士、新聞輿論等監督。二是監督公職人員的財產變化。收集領導干部個人財產信息，結合銀行監督，查明其財產來源明細記錄，使他們的財產保持一定的透明。針對目前審計力量不足的情況，廉政審計組織可以抓住重點項目、重要人事任免、群眾反映強烈的環節或人員深入開展廉政審計，跟蹤業務活動過程，防止或阻止腐敗發生或升級。

3.事后抓懲處。我國目前腐敗活動猖獗，除了缺乏制度約束，監督不力之外，還有一個重要原因是懲處不嚴，也就是說腐敗的成本比較低。在“一人當官，雞犬升天”，“犧牲我一個，幸福全家人”的成本與效用理論下，顯然此險值得冒。我們在期待立法部門出臺相應的嚴厲懲治腐敗分子的法規的同時，作為廉政審計組織應重在抓懲處。在查處違法案件時，應該順藤摸瓜，一查到底，將與當事人有關的違法犯罪人員一網打盡，切除后路，提高其貪污腐敗的成本。同時，筆者以為在特殊審計領域，在立法上應授予廉政審計組織以特權，通過聯席會議的方式，有權直接對重大腐敗分子按照有關條例和法律規定，行使紀律、行政、司法權力，以增強廉政審計的威懾力。

綜上所述，筆者認為，基于腐敗問題已經從各級政府、各部門的主要領導干部，向普通公職人員蔓延發展的這一現狀，審計機關在承擔監督腐敗的責任方面比以往任何時候都大，實施廉政審計波及面更廣，威懾力更強，對有效預防和治理腐敗問題效果更佳。

【參考文獻】

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［4］ 審計長劉家義談中國參與聯合國審計工作［EB/OL］.新華網，2011-07-18.