論檢察管理文化的構建

檢察管理在本質上屬于管理的一種，是伴隨檢察制度的產生和發展、現代社會職能進一步分化和細化的產物，是從制度上保障檢察機關正確適用法律、依法開展執法活動的重要途徑和手段。檢察管理主要是對檢察業務、隊伍、事務的科學化管理以保障檢察機關各項職能依法、統一、公正、高效地行使，以切實履行法律監督職責、實現檢察資源優化配置為目標。建立科學化的檢察管理機制，對提高檢察隊伍整體素質、提高法律監督能力和執法公信力及推進檢察工作科學發展有著重要的現實意義。

一、檢察管理文化的概念

檢察管理是伴隨檢察制度產生而產生的，是管理制度在檢察領域的延伸和發展。從古代御史制度到現代意義上的檢察制度，每個歷史階段行使檢察職能的機關都進行了各種形式的檢察管理工作，但檢察管理一直沒有作為一項單獨的課題被系統研究過。直到上世紀80年代，檢察工作迅速發展，改革開放對檢察工作產生了重要的影響。新問題迭出不窮。原有檢察管理制度和方法已經不能完全適應新形勢和新任務的需要，檢察管理才真正被納入到法學研究領域。檢察管理是運用決策、計劃、組織、指導和控制等功能，最大限度地發揮法律監督職能作用的一種活動，是檢察隊伍管理、業務管理、事務管理的總和。

檢察管理文化是在管理理論的基礎上發展起來的文化理論，其將檢察管理從技術上升到文化層面，對原有管理理論進行總結創新。檢察管理文化就是指以科學發展觀為指導，從建立中國特色檢察文化出發，對傳統管理理論與實踐進行科學揚棄，以檢察機關隊伍管理、業務管理和事務管理為核心內容，以全面提升法律監督能力和水平為目標而形成的一種內在價值體系。檢察管理文化作為社會文化的一種存在形式，既有一般文化的共性，也有自己自身的個性。

二、構建檢察管理文化的三大體系

(一)檢察業務管理體系

檢察業務管理體系是指在檢察機關內部建立的，為保證程序合法、實體正確、公正高效，進行制度化、標準化、體系化而形成的控制體系。主要內容一是明確業務標準，二是實現過程控制，三是強化監督體系。

首先，明確業務標準。業務標準是預設的目標，為質量控制體系提供了載體和坐標，因而是質量控制體系的制度基礎和第一要素。一般來說，只要一個案件能夠滿足程序、實體和過程等質量控制標準，那么案件質量基本可以得到保證。

其一，檢察業務流程——程序性控制標準。檢察業務流程在業務工作中是必須遵循的程序規范。業務流程應當從宏觀、中觀和微觀三個層面建立，即檢察機關要建立總的業務流程，科學配置各部門的權限：相互關聯的幾個部門要建立相互銜接的業務流程，使案件在檢察各環節流轉順暢：每個業務部門要建立具體的業務流程，規范該環節的辦案程序。

目前，我國實行的檢察業務流程主要分為兩種：傳統的逐級審批制度和主訴檢察官制度。由于傳統的逐級審批制度存在各種不足，最高人民檢察院決定從2000年1月起在全國各級檢察機關審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制。主訴檢察官辦案責任制是在檢察長的領導下，在審查起訴部門實行的以主訴檢察官為主要責任人的檢察官辦案制度。主訴檢察官是一種崗位名稱，是指在審查起訴部門設立的，按照規定能夠獨立行使一定職權和承擔相應責任的檢察官。

其二，檢察證據規則——實體性控制標準。實體性質量標準是一個案件進人下一個環節必須達到的實體上的標準，不符合該標準，案件便不能按照預定的流程流轉下去。長久以來，我國并未建立完善的刑事訴訟證據規則體系。《刑事訴訟法》只是籠統地規定了“事實清楚、證據確實充分”等原則性標準。中央關于司法改革的決定中，把證據規則特別是非法證據排除規則的確立，作為證據改革的一項重要任務?！蛾P于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》和《辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規定》總結了我國刑事司法的經驗以及實務工作的客觀所需，初步確立了運用證據的基本原則——證據裁判原則和程序法定原則：審查判斷證據的排除規則——非法證據排除規則、意見證據排除規則：審查判斷證據的運行規則——質證規則、關聯性規則、原始證據優先規則，補強證據規則，有限的直接言詞證據規則。從基本原則到證據排除再到證據審查判斷的運行過程已經涵蓋了運用證據認定案件事實的全過程，反映了辦案的客觀規律，初步建構了我國刑事證據規則體系。

其次，實踐過程控制。從根本上說，辦案質量不是事后檢查出來的，而是辦案、監督、反饋、調控的綜合結果。因此，要通過過程控制實現結果控制，不斷提高辦案水平，達到質量控制標準。

其一，案件監督管理中心監督機制。案件監督管理中心的成立，建立了一種符合檢察業務特點、適應現代檢察工作需要的案件管理的新模式。實現了對檢察機關各業務部門辦案工作的集中統一管理。案件監督管理中心將原有的各業務部門內勤調整為自偵案件管理員、刑檢案件管理員和綜合案件管理員，建立了登記轉辦、查糾通報、監控預警等制度，實行集中辦公、一廳式服務、柜組式作業，負責對全院各業務部門所辦案件進行集中統一管理，把住了全院案件的“入口”和“出口”。開發研制案件程序監督管理軟件，及時全面了解和掌握檢察機關全部業務情況，運用科技手段對辦案進行“全程同步監控”，便于辦案的統一指揮、協調和督辦。

其二，案件管理評估機制。檢察業務考評標準作為量化檢察工作的數據載體，是評價檢察機關執法質量的客觀依據和體現公平正義的制度平臺。建立科學合理的檢察業務考評機制，是一項系統的、長期的、嚴密的工程。需要圍繞檢察機關的本質屬性，結合各級檢察院的工作實際，精心設定考評標準，構建適宜基層檢察院科學發展的檢察業務考評機制。一是遵循科學原則。在考評指標的設定上必須從符合司法規律出發，必須貫徹寬嚴相濟的刑事政策，摒棄落后的數量性、比例性指標，合理設置考評項目及評分標準。二是遵循完整原則。業務考評要緊緊圍繞檢察業務的開展，全方位設定業務考評指標。三是統一原則。要整合各項考評指標，使不同業務部門的考評指標相互照應和協調，形成一個統一的體系，避免出現前一環節立案加分，后一環節撤案糾錯也加分的現象。

其三，責任追究機制。目前，檢察機關執法責任制和責任追究規范種類較多，如《檢察官法》、《廉潔從檢十項紀律》、《檢察人員紀律處分條例》等，針對檢察人員在執法辦案活動中故意違反法律和有關規定，或者工作嚴重不負責任，導致案件實體錯誤、程序違法以及其他嚴重后果或者惡劣影響的行為進行責任追究。

最后，強化監督體系。其一，辦案流程監督機制。很多檢察院開始探索建立上下環節逆向監督制約機制，強化互相監督。強化互相監督，就是強調上一個辦案部門對下一個辦案部門的處理結果進行監督。以職務犯罪偵查部門、偵查監督部門、審查起訴部門三大業務部門為例，一個職務犯罪案件。如果最終到了審查起訴部門，審查起訴部門決定訴與不訴或者對案件事實的認定都要在文書報批主管領導審批前，告知偵查部門和偵查監督部門。如果偵查部門或偵監部門對案件有異議，可以提出異議書。異議雙方在檢委會上陳述各自理由，由檢委會作出最終決定。在檢察機關內部設立案件回流機制，增加一道反向監督程序，必將為案件錯誤及時被發現增加一道安全閥。

其二，檢務督察制度。2007年10月高檢院出臺《檢務督察工作暫行規定》，標志著我國檢察機關內部監督機制建設又探索出了一條新的有效路徑。根據《規定》，檢務督察是指“檢務督察部門及其工作人員依照法律和規定對督察對象履行職責、行使職權、遵章守紀、檢風檢容等方面進行的監督檢查和督促落實”，并具體規定了檢務督察的具體對象和可以采取的措施，包括檢察人員遵守和執行國家法律法規以及最高人民檢察院重大工作部署、決議、決定、指示的情況，在執法辦案活動中遵守辦案程序和辦案紀律、落實辦案安全防范措施的情況，嚴明執法作風、遵守檢容風紀的情況等事項。

其三，外部監督機制。檢察機關的外部監督主要來自三個不同的方面，即黨委監督、人大政協監督和社會監督。一是黨委監督，包括黨中央和地方各級黨委以及紀檢委、政法委的監督，體現了檢察權的政治屬性。檢察機關作為國家機構的組成部分，必須接受黨的領導和監督，從而保證檢察人員正確行使檢察權。二是人大政協監督，主要是各級人大及其常委會的監督，體現了檢察權的憲法屬性。三是社會監督，是指來自社會各界的監督。其特點是監督的主體和范圍十分廣泛。它包括民主黨派、人民團體、企事業單位、新聞輿論部門的監督，同時也包括人民群眾、案件當事人及律師的監督。社會監督體現了檢察機關的人民屬性，同時也是保證其正確行使檢察權的重要措施。

(二)檢察隊伍管理文化體系

第一，賦于檢察機關相應的人事管理權，實行檢察組織工作一體化機制。賦予檢察機關相應的人事管理權，實現檢察機關人事管理的一體化，這就要求取消檢察官主要由地方選舉任命的做法。首席大檢察官和大檢察官應由全國人大進行任免，高級以下檢察官可以由全國人大常委會或者其授權相應的省級人大任免，省級以下設立司法專區，各級檢察長、副檢察長、檢察委員會委員從相應等級的資深檢察官中選出，由上級院檢察長提名。層報相應的省級或者全國人大任命。檢察人員的錄用、任免應堅持遵循《人民檢察院組織法》和《檢察官法》規定的程序進行。要采取公開選拔、輪崗交流、實績考核、民主評議等各種方式強化檢察官的職業素質與專業技能。上級院檢察官從下級院優秀檢察官中產生，上級檢察機關對下級檢察機關、檢察長對本院檢察官有指令監督權、懲戒處分權和人事調動權。

第二，改革檢察官的產生和任免制度，實行檢察官推選制度。檢察官的推選。需要有一個專門的檢察官推選委員會負責。從我國實際出發，可設立二級推選制度。中央一級在最高人民檢察院設立檢察官推選委員會，負責最高人民檢察院檢察官的推選；在地方一級，在各省級人民檢察院設立檢察官推選委員會，負責所屬省、自治區和直轄市人民檢察院以及市、縣基層檢察院檢察官的推選。檢察官推選委員會由所屬的檢察院的檢察長、該院的資深檢察官、檢察院所在地黨委組織部門的代表、當地的資深律師及當地人大代表組成，依照法定程序推選檢察官候選人。全國人大常委會負責依法審核最高人民檢察院檢察官候選人，并依法定程序任命；省、自治區、直轄市的人大常務委會負責審核該地省、市、縣級檢察院檢察官候選人，并依法定程序任命。這樣，就可以相對地割斷地方對司法官任命上的控制鏈條，實現司法官人事管理上的相對獨立。

第三，積極探索檢察人員分類管理，把《公務員法》與《檢察官法》融合起來。兩部法律之間相互配合和銜接，各自發揮作用。《公務員法》是一部人事管理法，不涉及機關職能和工作方式，但公務員法的基本原則和基本管理制度適用于檢察官，《檢察官法》可以根據司法職務的特點，作出一些特殊的具體規定。如，高檢院的《檢察人員分類管理改革框架方案》的提出，就是根據檢察實際業務所承擔的不同工作職責，結合《公務員法》的基本制度，將現有檢察人員劃分為檢察官、檢察輔助官、檢察行政人員三個職位類別進行分類管理，其理論基礎就是現代公務員分類中的“兩官分途”原則，把《公務員法》與《檢察官法》相關制度規定融合起來，逐步建立起符合司法特性的管理模式。在劃分類別的基礎上，按照公務員“品位”和“職位”分類的基本思路，分別設計各類別的檢察人員的管理模式，建立各類別的晉級、晉職機制。

(三)檢察事務管理文化體系

第一，檢察政務管理。檢察政務管理是所有部門和全體人員共同的重要工作，主要體現在各級檢察機關辦公室、研究室、宣傳、計財等部門的職能工作中，既要參與政務，為領導當好參謀助手。又要搞好服務，保證整個檢察機關的有序運轉，在抓落實的工作中有著特殊的地位。推進檢察政務管理文化創新。加強檢察機關政務管理職能，真正實現全面、高效的優質服務，必須從思想意識、制度機制、隊伍建設等方面積極穩妥地進行改革創新。一是認清形勢，解放思想，積極樹立創新意識，增強做好政務管理工作的緊迫感。二是完善制度，轉變作風，改進工作方法是做好政務管理工作的根本保障。三是樹立廉政、勤政意識，愛崗敬業、甘于奉獻，發揮參謀助手作用，自覺接受廣大干警監督。四是加強學習，不斷提高自身素質，努力開創政務管理新局面。

第二，檢察業務保障管理。一是改革業務保障管理體制。將檢察機關的業務保障行政人員從檢察官系列中分離開來，建立檢察系統“分類管理”下的獨立的司法行政官序列，將“物質”服務保障業務從原辦公室分離出來，成立獨立的業務保障管理部門，建立與檢察官職業化建設相輔相成的檢察業務保障職業標準。二是改革業務保障服務機制。要科學規范業務保障工作管理職能，將管理職能與服務職務分開，健全完善業務保障工作機制，建立業務保障工作保障體系，以全新的服務理念、先進的服務機制、優良的服務作風，保障新時期檢察業務中心的開展。三是著力維護人力資源。要樹立科學的人才觀，不拘一格地選拔業務保障人員，要關心愛護業務保障人員，提高綜合素質，培養良好的工作作風。四是形成科學制度規范。要堅持科學發展觀，建立健全具有根本性、全局性、穩定性和長期性的各項規章，強化制度落實。五是強化業務保障管理職責。正確處理“管”與“理”的關系，是提升業務保障管理能力的基礎。堅決克服資產管理中“重購置輕處置、重使用輕保養、重占有輕管理”的突出問題，實現“財盡其用，物盡其用”，最大限度地滿足檢察機關工作條件和生活條件的發展需要。

第三，檢察公文管理。檢察公文是檢察機關履行法律監督職責之所需，是實現上級檢察院對下級檢察院工作領導的重要方式，也是推動公文規范化、促進檢察工作創新發展的必然途徑。科學構建檢察公文管理文化，必須深刻把握檢察公文的要素特征，推進檢察公文的規范化、科學化管理，不斷提升公文意識和素養。促進人的全面和諧發展，營造生動活躍、創新發展的文化氛圍，推動檢察事業不斷創新發展。一是加強政治學習，提高理論水平。二是加強知識儲備，拓寬知識結構。三是加強調查研究，提高轉化能力。四是加強作風建設，增強心理素質。

三、檢察管理文化建設的基本路徑

(一)構建檢察績效管理文化

檢察績效管理文化是績效管理在檢察文化構建領域的理論創新和應用發展。績效管理自上世紀初提出以來，作為其核心的科學管理思想迅速擴展傳播開來。尤其是上世紀70年代以后，隨著世界各國對公共管理的認識不斷深入，那些本來在企業管理中已經比較成熟的管理理念被引入政府管理，績效考評作為一項有效的管理工具在公共管理中受到廣泛的研究和應用。各國政府和學者對績效管理從不同角度進行了分析研究，但都存在一定缺陷。檢察績效管理文化是從建立中國特色檢察文化出發。對傳統績效管理理論與實踐的科學揚棄。

檢察績效管理文化以檢察機關績效管理為核心，是各文化諸要素的具有內在本質聯系的統一體。檢察績效管理文化應當由本體論、組織論、運行論三大板塊構成。本體論是對概念、理念、原則的認識和概括，側重價值觀念：組織論是對主體、權能機構、目標制定等的認識和概括，側重群體認同；運行論是對各環節運行機制的認識和概括，側重行為模式。

(二)構建檢察規范化管理文化

檢察工作規范化管理就是要建立一套現代的、科學的，符合法律監督職能要求、檢察執法特點和檢察隊伍構成的機制，確保檢察人員的管理、檢察辦案工作的開展、檢察機關的運作都必須按照既定的程序、規則、制度進行，減少人為主觀因素，追求規范操作。不以檢察人員的意志變化而變化，不以執法對象的不同而不同：

其一，加強制度化建設。加強制度建設是最高人民檢察院對抓好基層院建設提出的具體措施之一。從實踐來看，一些基層院對制度化建設抓的比較早，比較完備，但總體上基層院的制度化建設還是一個薄弱環節。重在抓制度的執行，克服形式主義，改變有制度無制度一個樣、執行不執行一個樣的現狀，強化制度意識、嚴明制度紀律，把制度落實到科室，落實到個人，落實到辦案環節，真正做到有了制度有人抓、違反制度有人負責。

其二，大膽吸收借鑒。關于工作規范化和隊伍管理規范化，一些行業和地區已經進行了有益的探索，有的已經探索出了成功的模式。如果有現成的，而又符合自己實際情況的，基層檢察院不妨大膽借鑒吸收，實行“拿來主義”，再結合實際作出適當調整和完善，形成一套新的、有自己特色的模式。

其三，加強信息化建設。規范化管理必須重點體現現代化、科學化。當前，檢察機關從提高戰斗力的需要，從檢察工作長遠發展的戰略高度，大力推進科技強檢建設。規范化管理正好利用這一良好契機，搭上信息化的快車。如現在檢察機關正在使用的案件線索電腦化管理、舉報線索自動受理、案犯情況電腦檢索、信息傳輸網絡化、審批程序網絡化等，收到了很好的效果。以科技促進規范化管理主要有三個主要方面，一是要充分利用計算機輔助辦案辦公，提高工作質效：二是利用信息化管理方式，實現檢察資源綜合分類管理：三是利用網絡化建設，實行網上檢務公開，提高檢察工作透明度。

其四，加強指導，統一實施。基層檢察院規范化管理是檢察機關規范化管理的重要組成部分，實現檢察機關自上而下的規范化管理是其總體目標。在鼓勵基層院探索創新的同時，為了避免各基層院各行其是，方向相左，影響上下級工作的銜接和其他相關職能部門工作的溝通，上級院對基層院進行技術的指導和方向的引導是十分有必要的。在基層院統一實施規范化管理必須做到經過認真試行、擇優推廣、全面鋪開三個步驟。另外，工作八小時之外的管理、職務犯罪大要案統一指揮機制、機構和人事制度改革等辦案和隊伍建設的規范化管理方式走的也是探索一總結一鋪開一理論形成的路子。

(三)加強檢察信息化管理建設

新時期、新形勢下檢察信息化建設是開創檢察工作新局面的必然要求、有力保障和重要途徑。充分認識到信息化技術對檢察管理的支撐作用，用信息化的手段踐行“強化法律監督，維護公平正義”的檢察工作主題。全面推動各項檢察業務的信息化應用，實現檢察工作跨越式發展，是信息化建設的最終目標。

第一，加強領導。長遠規劃。信息化建設是一項長期的、復雜的系統工程，涉及面廣、工作量大、技術含量高，必須從實際出發，通盤考慮，科學規劃，合理布局，分步實施，正確把握信息化建設的方向。確保信息化的各個方面協調發展，形成整體效益和整體優勢，確保整體效能。各基層院要切實把信息化建設作為一把手工程，成立由檢察長親自掛帥的信息化領導小組，自覺地從思想觀念、管理方式等方面適應信息技術發展的要求，把信息化建設工作擺上優先發展的位置。信息技術部門要加強工作指導，對各部門應用情況，定期進行通報，加大督察力度，要切實發揮好管理、服務和綜合協調職能。加強網絡管理，確保網絡系統健康、高效、安全運行，充分發揮效能。

第二，加大投入，快速發展。要緊緊跟蹤信息化發展潮流，按照國家、全省信息化發展戰略和總體部署，立足本地檢察工作實際。以超前的意識、創新的精神和務實的規劃，高起點、高標準地來推進本院信息化建設，要認真研究學習外地檢察院的先進經驗，避免走彎路，不搞簡單低水平的重復建設。信息化建設是一項高技術、高投入的現代化基礎建設，需要持續發展，否則原有的優勢將很快落伍，必須進一步更新觀念，加大投入，加強裝備更新，積極探索科技與辦公、辦案等工作的有機融合。

第三，突出重點，強化應用。推進信息化建設目的在于利用信息化工作手段不斷提高檢察工作水平，更好地服務檢察工作。因此，在工作中要既全面規劃，又要分清主次先后。分步實施，堅持“以需求為導向，以應用促發展”。要把建設與應用有機地結合起來，把重點突破與整體提高結合起來，先集中力量解決關鍵和重點問題，不追求大而全，從實際出發，樹立質量效益意識，借鑒、兼顧已有的好的應用系統，避免重復和浪費，更加有效地開展信息化建設。要大力推動信息化在辦案、辦公、隊伍管理和檢務保障中的應用，要堅持以業務工作為中心，運用信息化手段解決執法過程中存在的薄弱環節，解決執法辦案中的突出問題。充分發揮網絡資源優勢，加大軟件開發力度，實現各項工作信息化。要積極推行信息化目標管理，實現思想教育網絡化、行政管理數字化、內外監督透明化，推動信息化應用工作的全面、均衡發展。

第四。綜合培訓、整體推進。信息化建設是科技含量很高的工程，基層檢察院要把保證信息技術人才建設擺上重要位置。一方面抓引進技術人才，通過積極爭取政策，筑巢引鳳，把技術精、有責任心和熱愛檢察事業的信息技術人才充實到檢察機關中來，并努力營造一個適合技術人員發展的空間，保證信息技術人才進得來、留得住、用得好、有發展。另一方面抓人才培訓，在人才引進不足的情況下，要立足本院，加大全員培訓力度，從實際工作出發，從實際應用出發，努力提高全員干警的信息化素質。這方面也可采取兩種方法：一是請外面的計算機等信息技術人才來院授課：二是送干警接受培訓，并通過他們的“傳、幫、帶”，使全院干警都能熟練掌握局域網操作的基本技能、應用軟件等信息技術。