構建檢察機關食品安全執法監督的思路

目前我國食品安全監管執法機關主要有食品安全委員會、衛生部、食品藥品監督局、農業部等多個機構管理，但頻頻出現的食品安全事故表明了這種監管模式存在弊病，針對當前和未來一段時間內，這種監管模式不可能得到大的調整的現狀，強化檢察機關對食品安全執法機關的執法監督已成為解決我國食品安全監管不力的應急措施。

一、我國食品安全監管方面存在的問題

(一)分段監管存在弊端

1 職能不清，相互推諉。在我國分段監管的體制下，每個監管機構的分工看似都很明確，但現實中不同機構之間的監管職責實際上并不明確。像在屠宰場監管瘦肉精問題，商務部門認為應由農業部門管理；農業部門則認為應由檢疫部門和商務部門負責。

2 各管一段，存在監管盲區。分段監管表面上看是層層設卡，重重監管，實質上很難做到監管鏈條的元縫銜接，導致存在監管盲區。

(二)地域化監管存在弊端

目前，我國特別強調食品安全地域化管理的重要性，這容易產生下列問題：

1 導致地方保護主義盛行。由于地方食品安全監管機構都是地方財政供給，因而很可能更多關注本地區利益，往往不顧及國家的法律、法規和標準，對本地的食品安全違法行為睜一只眼、閉一只眼。

2 導致權力與責任錯位。現在，一個地方銷售的食品很多是來自外地，甚至是外國，在此種情形下，把監管責任全部推給地方政府是不現實的。如瘦肉精問題，按照我國目前屬地化管理的規定，哪里產出的豬肉，就由哪里檢測，并負責出具檢測報告；銷售地區卻沒有檢測瘦肉精的規定，這就使監管出現了漏洞，給瘦肉精豬肉流入市場帶來了可乘之機。

(三)食品安全檢測制度不完善

從檢測技術來看，我國缺乏先進的檢測技術，對于一些毒害物質(特別是新的毒害物質)缺乏有效的檢測手段。

檢測費用得不到保障。地方政府對食品安全執法機構的經費保障力度還不夠，執法機構往往得從辦公經費中擠出錢來支付檢驗費用，這就造成執法機關申請檢驗的積極性不高。往往采取以罰代管的方式，影響執法效果。

(四)執法行為缺乏長效機制

目前，我國的食品安全執法活動缺乏連續性，往往是在出現了重大食品安全事件之后，由上級行政機關發布條文，進行一陣風式的檢查、處理。無法從根本上解決食品安全的問題。

二、我國檢察機關對食品安全執法監督的缺陷

(一)檢察機關行使執法監督權的法律、法規不健全

國務院公布實施的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》中關于“行政執法機關移送涉嫌犯罪的案件，應當接受檢察監督的規定”僅僅是原則性的規定，既沒有規定檢察機關行使監督的方式，也沒有規定行政執法機關不接受監督的法律責任。在《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》中規定了：“人民檢察院發現行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件，經審查或者調查后認為情況基本屬實的，可以向行政執法機關查詢案件情況、要求行政執法機關提供有關案件材料或者派員查閱案卷材料，行政執法機關應當配合。”但沒有規定相應的程序和執法機關不配合時的責任追究機制，使行政執法監督很難發揮作用。

(二)檢察機關對食品安全執法監督的手段有限

目前，檢察機關對食品安全行政執法的監督手段有限，主要有兩種：一是通過查辦執法人員職務犯罪案件達到監督的目的：二是大量的一般的違法違紀行為，只能根據《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，對涉嫌犯罪的案件，當行政執法機關不移送司法機關時，檢察機關發現之后，可以向行政執法機關發出檢察建議。但檢察建議沒有強制性約束力，食品安全執法機關若不采納，檢察機關也無可奈何。

(三)檢察機關缺乏食品安全執法信息

一方面，目前行政執法機關查處案件的情況并不及時、充分向外界公開。檢察機關只能通過行政執法機關通報和接受控告、舉報等途徑了解到案件。后者僅是個別情況，若前者不通報查處情況，檢察機關就根本無從知曉，無法對其進行監督，談不上“要求移送”。

另一方面，即使食品安全執法機關提供給檢察機關材料，也往往較少，只提供其認為可以提供的材料，檢察機關看不到材料的全部，等到檢察機關收到行政機關的備案材料時，往往已經過了一段時間，很多案件已經喪失了最佳的取證時機，此時的監督顯得相當無力，不利于對食品安全犯罪的有效遏制和有力打擊。

三、食品安全行政執法檢察監督機制的構建

(一)細化檢察機關的權力

對食品安全執法機關的監督除可以利用現行的職務犯罪偵查權、檢察建議權外，還要享有下列權力：一是知情權和查閱權。行政執法機關在查處食品安全案件時，將有關文書和調查材料向檢察機關備案，同時檢察機關有權查閱食品安全執法機關的立案文書、行政處罰文書及相應數據：二是建議行政處罰權。檢察機關發現食品安全執法機關和人員違反法律、法規和有關制度，情節輕微，不構成犯罪的，有權向其主管機關予以通報，建議給予黨政紀處分：三是糾正權。檢察機關對食品安全執法機關通過消極處理案件等辦法阻礙案件順利移交的應予糾正：四是移送案件建議權。如果發現食品安全案件確有移送必要而執法機關沒有移送，檢察機關可提出移案建議。食品安全執法機關應當執行。

(二)建立檢察機關提前介入制度

對于行政執法機關查處可能涉嫌犯罪的案件，檢察機關認為有必要的，可以主動及時派員提前介入，引導行政執法機關圍繞案件定性收集、固定和保全證據。

(三)加強食品安全案件的立案監督力度

一是加強對于執法機關的立案監督，因為食品安全犯罪案件一般先由執法機關進行處理，然后再移交公安機關。二是應加強對于公安機關的立案監督，由于大多數案件的偵查終結權控制在公安機關，公安機關立案、撤案隨意性很大。

(四)明確行政執法機關獲取的證據在刑事訴訟中的效力

第一，對執法機關移送的書證、物證等實物證據，按照《刑事訴訟法》規定，直接轉換為刑事訴訟證據；第二，對有關檢驗報告、鑒定結論等專門性證據材料，司法機關只作程序審查，即可決定是否作為刑事訴訟證據；第三，對在執法過程中制作的調查筆錄、詢問筆錄，以及行政相對人的陳述筆錄等言詞性證據材料，原則上要求司法人員重新制作或收集，但確因有不可抗拒原因無法重新收集的，應將其作為間接證據，經偵查機關查證與其他證據吻合，相互印證違法事實的，可以作為刑事訴訟證據：第四，檢察機關提前介入或參與聯合調查的涉罪案件，按照高檢院、公安部有關刑事訴訟規定制作的調查筆錄等言詞性證據材料，應視為刑事司法機關提取，直接作為刑事訴訟的證據使用。

(五)明確食品安全案件移送標準

行政機關在查處案件時，要將涉及犯罪案件移送公安機關。應在立法上明確移送標準，將刑事追訴標準和刑事立案標準細化。對于標準不明、難以定性的案件，執法機關必須移送處理，特別是違法行為造成嚴重后果、影響較大的案件，執法機關要及時邀請檢察院、公安機關參與案件討論與調查。要嚴格食品安全執法機構移送案件的時間限制和責任追究制度。

(六)綜合利用檢察權，對食品安全執法機構進行全面監督

預防部門可結合典型案例開展職務犯罪預防活動，使檢察機關的事后監督變為事前預防，預防和減少食品安全職務犯罪案件的發生：控申部門利用“心連心”網站、舉報接待室、電話舉報等方式加強食品安全犯罪宣傳力度，使廣大民眾了解和舉報食品安全犯罪；公訴部門應加強對食品安全案件有罪判無罪、重罪輕判的審查，及時與法院加強溝通。依法提出抗訴：民行部門應加強對食品安全犯罪的公益訴訟，對沒有提起民事訴訟的，民行部門應提起公益訴訟，切實維護人民群眾的切身利益。