構建檢察機關食品安全執(zhí)法監(jiān)督的思路

目前我國食品安全監(jiān)管執(zhí)法機關主要有食品安全委員會、衛(wèi)生部、食品藥品監(jiān)督局、農(nóng)業(yè)部等多個機構管理，但頻頻出現(xiàn)的食品安全事故表明了這種監(jiān)管模式存在弊病，針對當前和未來一段時間內(nèi)，這種監(jiān)管模式不可能得到大的調(diào)整的現(xiàn)狀，強化檢察機關對食品安全執(zhí)法機關的執(zhí)法監(jiān)督已成為解決我國食品安全監(jiān)管不力的應急措施。

一、我國食品安全監(jiān)管方面存在的問題

(一)分段監(jiān)管存在弊端

1 職能不清，相互推諉。在我國分段監(jiān)管的體制下，每個監(jiān)管機構的分工看似都很明確，但現(xiàn)實中不同機構之間的監(jiān)管職責實際上并不明確。像在屠宰場監(jiān)管瘦肉精問題，商務部門認為應由農(nóng)業(yè)部門管理；農(nóng)業(yè)部門則認為應由檢疫部門和商務部門負責。

2 各管一段，存在監(jiān)管盲區(qū)。分段監(jiān)管表面上看是層層設卡，重重監(jiān)管，實質(zhì)上很難做到監(jiān)管鏈條的元縫銜接，導致存在監(jiān)管盲區(qū)。

(二)地域化監(jiān)管存在弊端

目前，我國特別強調(diào)食品安全地域化管理的重要性，這容易產(chǎn)生下列問題：

1 導致地方保護主義盛行。由于地方食品安全監(jiān)管機構都是地方財政供給，因而很可能更多關注本地區(qū)利益，往往不顧及國家的法律、法規(guī)和標準，對本地的食品安全違法行為睜一只眼、閉一只眼。

2 導致權力與責任錯位。現(xiàn)在，一個地方銷售的食品很多是來自外地，甚至是外國，在此種情形下，把監(jiān)管責任全部推給地方政府是不現(xiàn)實的。如瘦肉精問題，按照我國目前屬地化管理的規(guī)定，哪里產(chǎn)出的豬肉，就由哪里檢測，并負責出具檢測報告；銷售地區(qū)卻沒有檢測瘦肉精的規(guī)定，這就使監(jiān)管出現(xiàn)了漏洞，給瘦肉精豬肉流入市場帶來了可乘之機。

(三)食品安全檢測制度不完善

從檢測技術來看，我國缺乏先進的檢測技術，對于一些毒害物質(zhì)(特別是新的毒害物質(zhì))缺乏有效的檢測手段。

檢測費用得不到保障。地方政府對食品安全執(zhí)法機構的經(jīng)費保障力度還不夠，執(zhí)法機構往往得從辦公經(jīng)費中擠出錢來支付檢驗費用，這就造成執(zhí)法機關申請檢驗的積極性不高。往往采取以罰代管的方式，影響執(zhí)法效果。

(四)執(zhí)法行為缺乏長效機制

目前，我國的食品安全執(zhí)法活動缺乏連續(xù)性，往往是在出現(xiàn)了重大食品安全事件之后，由上級行政機關發(fā)布條文，進行一陣風式的檢查、處理。無法從根本上解決食品安全的問題。

二、我國檢察機關對食品安全執(zhí)法監(jiān)督的缺陷

(一)檢察機關行使執(zhí)法監(jiān)督權的法律、法規(guī)不健全

國務院公布實施的《行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》中關于“行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪的案件，應當接受檢察監(jiān)督的規(guī)定”僅僅是原則性的規(guī)定，既沒有規(guī)定檢察機關行使監(jiān)督的方式，也沒有規(guī)定行政執(zhí)法機關不接受監(jiān)督的法律責任。在《關于在行政執(zhí)法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》中規(guī)定了：“人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機關不移送涉嫌犯罪案件，經(jīng)審查或者調(diào)查后認為情況基本屬實的，可以向行政執(zhí)法機關查詢案件情況、要求行政執(zhí)法機關提供有關案件材料或者派員查閱案卷材料，行政執(zhí)法機關應當配合。”但沒有規(guī)定相應的程序和執(zhí)法機關不配合時的責任追究機制，使行政執(zhí)法監(jiān)督很難發(fā)揮作用。

(二)檢察機關對食品安全執(zhí)法監(jiān)督的手段有限

目前，檢察機關對食品安全行政執(zhí)法的監(jiān)督手段有限，主要有兩種：一是通過查辦執(zhí)法人員職務犯罪案件達到監(jiān)督的目的：二是大量的一般的違法違紀行為，只能根據(jù)《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機關移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，對涉嫌犯罪的案件，當行政執(zhí)法機關不移送司法機關時，檢察機關發(fā)現(xiàn)之后，可以向行政執(zhí)法機關發(fā)出檢察建議。但檢察建議沒有強制性約束力，食品安全執(zhí)法機關若不采納，檢察機關也無可奈何。

(三)檢察機關缺乏食品安全執(zhí)法信息

一方面，目前行政執(zhí)法機關查處案件的情況并不及時、充分向外界公開。檢察機關只能通過行政執(zhí)法機關通報和接受控告、舉報等途徑了解到案件。后者僅是個別情況，若前者不通報查處情況，檢察機關就根本無從知曉，無法對其進行監(jiān)督，談不上“要求移送”。

另一方面，即使食品安全執(zhí)法機關提供給檢察機關材料，也往往較少，只提供其認為可以提供的材料，檢察機關看不到材料的全部，等到檢察機關收到行政機關的備案材料時，往往已經(jīng)過了一段時間，很多案件已經(jīng)喪失了最佳的取證時機，此時的監(jiān)督顯得相當無力，不利于對食品安全犯罪的有效遏制和有力打擊。

三、食品安全行政執(zhí)法檢察監(jiān)督機制的構建

(一)細化檢察機關的權力

對食品安全執(zhí)法機關的監(jiān)督除可以利用現(xiàn)行的職務犯罪偵查權、檢察建議權外，還要享有下列權力：一是知情權和查閱權。行政執(zhí)法機關在查處食品安全案件時，將有關文書和調(diào)查材料向檢察機關備案，同時檢察機關有權查閱食品安全執(zhí)法機關的立案文書、行政處罰文書及相應數(shù)據(jù)：二是建議行政處罰權。檢察機關發(fā)現(xiàn)食品安全執(zhí)法機關和人員違反法律、法規(guī)和有關制度，情節(jié)輕微，不構成犯罪的，有權向其主管機關予以通報，建議給予黨政紀處分：三是糾正權。檢察機關對食品安全執(zhí)法機關通過消極處理案件等辦法阻礙案件順利移交的應予糾正：四是移送案件建議權。如果發(fā)現(xiàn)食品安全案件確有移送必要而執(zhí)法機關沒有移送，檢察機關可提出移案建議。食品安全執(zhí)法機關應當執(zhí)行。

(二)建立檢察機關提前介入制度

對于行政執(zhí)法機關查處可能涉嫌犯罪的案件，檢察機關認為有必要的，可以主動及時派員提前介入，引導行政執(zhí)法機關圍繞案件定性收集、固定和保全證據(jù)。

(三)加強食品安全案件的立案監(jiān)督力度

一是加強對于執(zhí)法機關的立案監(jiān)督，因為食品安全犯罪案件一般先由執(zhí)法機關進行處理，然后再移交公安機關。二是應加強對于公安機關的立案監(jiān)督，由于大多數(shù)案件的偵查終結權控制在公安機關，公安機關立案、撤案隨意性很大。

(四)明確行政執(zhí)法機關獲取的證據(jù)在刑事訴訟中的效力

第一，對執(zhí)法機關移送的書證、物證等實物證據(jù)，按照《刑事訴訟法》規(guī)定，直接轉換為刑事訴訟證據(jù)；第二，對有關檢驗報告、鑒定結論等專門性證據(jù)材料，司法機關只作程序審查，即可決定是否作為刑事訴訟證據(jù)；第三，對在執(zhí)法過程中制作的調(diào)查筆錄、詢問筆錄，以及行政相對人的陳述筆錄等言詞性證據(jù)材料，原則上要求司法人員重新制作或收集，但確因有不可抗拒原因無法重新收集的，應將其作為間接證據(jù)，經(jīng)偵查機關查證與其他證據(jù)吻合，相互印證違法事實的，可以作為刑事訴訟證據(jù)：第四，檢察機關提前介入或參與聯(lián)合調(diào)查的涉罪案件，按照高檢院、公安部有關刑事訴訟規(guī)定制作的調(diào)查筆錄等言詞性證據(jù)材料，應視為刑事司法機關提取，直接作為刑事訴訟的證據(jù)使用。

(五)明確食品安全案件移送標準

行政機關在查處案件時，要將涉及犯罪案件移送公安機關。應在立法上明確移送標準，將刑事追訴標準和刑事立案標準細化。對于標準不明、難以定性的案件，執(zhí)法機關必須移送處理，特別是違法行為造成嚴重后果、影響較大的案件，執(zhí)法機關要及時邀請檢察院、公安機關參與案件討論與調(diào)查。要嚴格食品安全執(zhí)法機構移送案件的時間限制和責任追究制度。

(六)綜合利用檢察權，對食品安全執(zhí)法機構進行全面監(jiān)督

預防部門可結合典型案例開展職務犯罪預防活動，使檢察機關的事后監(jiān)督變?yōu)槭虑邦A防，預防和減少食品安全職務犯罪案件的發(fā)生：控申部門利用“心連心”網(wǎng)站、舉報接待室、電話舉報等方式加強食品安全犯罪宣傳力度，使廣大民眾了解和舉報食品安全犯罪；公訴部門應加強對食品安全案件有罪判無罪、重罪輕判的審查，及時與法院加強溝通。依法提出抗訴：民行部門應加強對食品安全犯罪的公益訴訟，對沒有提起民事訴訟的，民行部門應提起公益訴訟，切實維護人民群眾的切身利益。