對未來澳門政治體制改革的展望

澳門政治發展的討論，到現在爲止已經基本告一段落。對2013年立法會選舉和2014年特首選舉的辦法，已經沒有多少懸念了。不過，之後怎麼辦，大家心裏仍然沒底。本文認爲在基本確定了今後兩年的發展路綫之後，我們應該開始考慮兩年之後怎麼辦的問題了，這也就是政治體制改革的路綫圖和時間表的問題。如果人們相信公平公正的基本原則，那麼今後如何改革是必須考慮的問題。本文先討論這個基本原則，然後探討今後政治體制改革的可能性。

關於公平公正的原則

這次關於澳門政制發展的討論，各方都提出了不少原則。比如全國人大常委會澳門基本法委員會委員、清華大學法學院院長王振民指出，政改須堅持五項基本原則：有利於一國兩制的貫徹和實施；有利於特區穩定發展；有利於鞏固行政主導（這可以看成是基本法的原則）；有利於強化法制；有利於堅持中央的主導權。

2012年2月29日全國人大常委會關於澳門特首和立法會産生辦法的決定中提出了四個“有利於”的原則（即有利於澳門基本政治制度的穩定、有利於行政主導政治體制的有效運作、有利於兼顧我們各階層界別的利益、有利於澳門長期繁榮穩定和發展）。

特區政府在3月9日提出的政制發展諮詢文件中又提出了四項基本原則：決定權在中央、維持基本制度、符合澳門實際情況、各界均衡參與。在特區政府組織的首次諮詢的八場座談會中，還有人提出了另外一些原則，比如不照搬臨埠作法、不照搬西方作法、保持澳門特色的原則。

但是關於澳門政治發展的一個最最基本的原則，是選民人人平等和制度設計公正的原則。其實任何選舉，如果有相當一部分選民不能參與決定自己命運的未來領導人的選舉，如果這個制度剝奪了他們作爲一個公民的權利，這個制度就很難說是公平公正的，至少是不完全公平、不完全公正的。其實一國兩制、穩定、行政主導、中央的主導權，也都是建立在公平公正的基礎上。所以，無論如何，人們首先考慮的原則應該是公平公正。

沒有公平公正，就談不上“穩定”，談不上“符合澳門的實際情況”，談不上“均衡參與”。在不公不正情況下的“有效”是不應該被追求的“有效”。沒有公平公正就不是“兼顧澳門社會各階層各界別的利益”，也很難保證“澳門的長期繁榮穩定和發展”。

另外，任何一個地方都不可能照搬另一個地方的做法，他們學習別人的東西時，不可能不做修改，結果也不可能沒有澳門特色。再退一步講，如果真的照搬，而且照搬來的做法符合公平公正的原則，那又何嘗不可以照搬呢？那麼澳門的特首和立法會産生的辦法如何才能做到公平公正呢？

未來特首選舉辦法的改革

本次政制發展的走向，是增加特首選舉委員會的人數。作爲循序漸進的一個做法也未嘗不可。但是，如上所述，如果大部分公民沒有權利選特首，就很難說這樣的制度是公平公正的。那麼未來在2019和2024年的特首應該如何公平産生呢？

澳門基本法的正文的確並沒有說要普選特首，但是說特首要“在當地通過選舉或協商産生”（見基本法第47條）。基本法的正文並沒有規定這個選舉一定是間選。所以在正文中，普選的選項是存在的。全國人大常委會副秘書長喬曉陽也指出，基本法並未排除普選特首的可能。

如果要普選特首，主導權在哪裏呢？普選特首並不涉及修改基本法正文的問題，但是即使需要修改基本法，也不是像澳門的某些人士所說，主導權不在澳門。根據基本法第144條，正確的說法應該是澳門有提出修改基本法（當然包括對附件的修改）的權力，而全國人大有審議決定是否通過澳門的提議的權力。換句話說，提案的主導權在澳門，審議通過與否的主導權在全國人大。這些人自廢武功，不知是因爲19年來基本法的宣傳還沒有到家，沒有能夠“入島、入腦、入心”，還是他們在故意誤讀基本法。

所以，澳門社會應該儘快開始討論在2019年或者2024年普選特首的可能性。而在2019年或2024年之前，則可增加特首選舉委員會的人數和代表性；讓人大、政協、立法會代表之外的界別普選選舉委員會成員。

未來立法會議員

産生辦法的改革

基本法正文第50條規定行政長官有“委任部分立法會議員”的職責；第68條規定“立法會多數議員由選舉産生”。這是符合公平公正的原則的。這就是說，如果取消間選議員，保留部分委任議員，那麼多數議員還是由選舉産生，符合基本法正文的要求的，也符合公平公正的原則。

關於今後兩年的政制發展，特區政府的諮詢文件指出了關於間選議員的幾個“改善”措施，包括1）降低參選的提名門欄，由現在規定的法人團體的25%降到20%；2）有選舉權的每個法人團體的票數由現在的11票增加到22票；3）取消在沒有競爭者的情況下的自動當選機制，即使祇有一人參選，也要舉行投票。

但是總體來講，這些舉措仍然很難說公平公正。首先，界別是有數的，但是界別內的社團卻是無數的。那麼，那些界別內少數有選舉權的社團能夠代表那些沒有選舉權的多數社團嗎？將大部分社團排斥在選人之外的辦法能說是公平的嗎? 第二，如果說社團代表參加社團的人士的利益，那麼真正參加社團的市民祇有約20%。即使所有的參加社團的人士都被代表，也祇有澳門市民的20%。何況有選舉權的社團又是少數。那麼那80%以上的市民誰來代表呢？第三，即使某一個界別已經有了代表，該代表也不一定能夠代表界別內成員的利益。比如，教育界的一個代表又如何能夠代表所有小學、中學、大學的學生、教師和員工的利益？界別代表不能祇代表社團利益，而不代表社團所代表的人民的利益吧？

所以，無論如何，間選立法會議員的制度，永遠不可能公平公正。這本來是澳葡政府殖民中國人的方法之一，不應該仍然被中國人自己用來進行“內部殖民”。這個制度應該被逐漸淘汰，而代之以直選議員。

具體如何改革呢？下一屆的立法會選舉可以按照現在特區政府的設想，在間選和直選議席中各增加兩位。但是在之後的2017年，則應該祇增加直選議員2位，同時減少委任議員2位；2021年，再減少委任議員2位，增加直選議員2位；2025年除了3位委任議員之外，全部直選。祇有直選議員才能夠較好地代表選民的利益，因爲他或她需要你的選票，不管你是否在社團裏面。

其餘的委任議員怎麼辦呢？由於民主總是不完美的，有時會損害少數人的利益。所以爲了照顧少數，讓他們在立法會裏有自己的聲音，可以保留三位委任議員，代表土生葡人、弱勢群體等等。這也符合基本法關於多數議員由選舉産生（也即少數可以任命）的規定。這是符合公平公正的原則的。

之所以在近期和中期間選議員不動，是因爲間選議員爲不同界別的人士構成，但是如上所述，界別的劃分從來不可能完全公正、科學，永遠會有問題。間選議員的構成永遠不可能代表所有的界別；他們甚至不可能完全代表自己界別的多數人。故而乾脆不動，遠期直接取消即可。不過在取消間選議員之前，他們可以通過界別內的普選産生，以鍛煉他們未來參加直選的能力。這些也都符合公平公正的原則。

結 論

其實，澳門政治的“發展”或“改革”，還有其他很多的事情可以做。比如，第一，議員的專職化；第二，分區選舉立法會議員；第三，如果有社會力量抗拒取消間選和委任議員席位，則可以討論實行兩院制的可能；第四，修改基本法第75條，增加立法會提出議案的權限，等等。（兩年前我和王欣曾經發表過一篇關於分區選舉立法會議員、澳門立法會成立上、下院的文章。即保留間選議員和委任議員，讓他們組成上院，而同等數量的直選議員則組成下院。）以上所有這些有關政改的議題，都是建立一個公平公正的制度所必須考慮的。今後祇有大幅度地進行政治體制“改革”，澳門才能跟得上世界前進的步伐。

（作者為澳門大學社會學系教授）