政團政治,澳門的政黨之路

今年以來，政制發展如火如荼地進行，社會多數意見認同民主向前，唯在直選、間選和委任的具體席位變化方面出現分歧，特別是對社團法人選民為基礎下立法會間接選舉和行政長官選舉委員會成員的數量變化及其分配存在較大爭議。多數意見認為，“社團政治”下的間接選舉積弊甚多，從制度層面進行完善的同時，適時啟動澳門“政黨政治”的討論將會是另一種可能性的方向。

新時局催育政治人才

在澳門回歸的時候，GDP規模僅470多億澳門元，人均GDP為1.38萬美元，而總體就業人口每月工作收入中位數則約為4900元；2011年，澳門的GDP已猛增至2，921億澳門元，人均GDP約6.63萬美元，而總體就業人口每月工作收入中位數則約為1萬元，經濟援助標準也達至每月3200元。回歸十二年以來，澳門經濟取得巨大成就，市民生活水平得到顯著提高，社會保障和社會福利體系也得到逐步的完善。在“蛋糕”越做越大的同時，物價水平也在大幅上升，房價居高不下、收入分配不均、社會流動渠道相對固化等方面問題逐步顯現。民間對於社會議題更加關注，對社會發展提出了新的要求，表達形式也更加多樣化。例如，自2007年開始，澳門連續多年爆發社會遊行，表達反對外勞、落實萬九公屋、反對官商勾結等訴求，其中2010年開始更有青年人和青年教師上街表達訴求；在最近的政制發展諮詢過程中，多個傳統社團亦紛紛試行“街站”宣傳，為澳門社會發展帶來一種新的潮流。

新時局帶來新潮流，社會建設成為了更加緊迫的任務，引發了中央政府和特區政府對社會建設人才和政治人才的高度重視。國家副主席習近平今年兩會期間在會見澳區全國人大代表時就要求，“要重視年輕人才的培訓，包括政治、經濟及專業等，希望培育更多人才，為澳門的可持續發展打好基礎。”行政長官崔世安也表示，“培養政治人才亦是特區政府需要做的工作。首先是如何鼓勵培訓政治人才，這要廣大青年了解澳門的情況，了解國情，有意願接受培訓。除在不同的領域服務外，更要參與政治活動，將來能夠參政議政。政府會從整體培訓角度考慮和加強工作。”這都表明政治人才的培育已經成為國家和特區政府具體工作層面的重大任務。

社團功能紊亂阻礙人才發展

長久以來，澳門社團文化濃厚，有“社團社會”之稱。在回歸前的1998年，僅40萬人口的澳門共有各類民間社團1500多個，截止至現在，澳門社團已經多達5000多個，佔據越來越大的社會成份。社團在團結基層民眾、提供社會服務方面的巨大作用是不能否定的。在澳葡政府統治時期，民間社團擔負著代表社會各個階層、族群利益與澳葡政府溝通和組織慈善活動的角色；回歸後，社團亦積極配合特區政府施政，反映廣大市民的訴求，承擔救災扶貧、排難解困、慰病問苦、敬老慈幼、教育、環保、衛生、公益事業等各個方面事務，在社會服務方面發揮了不可替代的重要作用。

然而，由於澳門沒有政黨，社團除了肩負各方面的社會事務外，逐步成為了各方力量角逐政治權力的重要平臺。社團在開展社會服務的同時，幾乎每年都需要鋪排選舉工作。一套架構、同班人馬需要同時開展社會服務和備選工作使得社團社會服務專業化和政治人才培育受到嚴重影響，甚至出現功能性紊亂的情況。學者姬朝遠在《“一國兩制”下澳門社團演進之憲政解析》一文中就曾指出，“社團密度的增加導致社會利益碎片化加劇，利益整合功能日漸消解，最終導致‘幫派’林立，不僅不能整合社會利益，發現公共意志，而且導致新社會矛盾和對立；部分社團擬政黨化功能的發展，導致社團本身的公益性質大打折扣，甚至違背社團既定宗旨，造成‘掛羊頭賣狗肉’的現象，極易導致社團社會誠信度的降低；許多社團的運作機制和成員的法治素質尚存在較大的改進和提升空間，對澳門社會的法治進程沒有彰顯出應有的作用。”澳門發展策略研究中心在《澳門政治人才研究》中亦提出，“澳門政治人才基礎薄弱、青黃不接、質素參差，政治人才成長、培養處於順其自然的自發無序狀態。部分參政社團現代化緩慢及缺乏革新的文化等，弱化了社團的育才功能。”社團功能過於多樣化未能適應服務專業化和政治精英化的趨勢，已經成為許多學者和社團的共同擔憂。

可以說，隨著直接選舉民主和服務專業化的不斷發展，澳門社團作為公務員體系之外最為重要的政治人才培育平臺，徹底擺脫“兩頭不到岸”的混亂情況已經成為一種必然選擇。如何將政治發展和社會服務的功能進行分化，逐步探索出一條符合澳門實際的人才培育之路，培養一批政治精英和服務人才，是擺在各級政府和政治學者面前的重大課題。

政黨政治是民主治理

的必然選擇

政治學者常說“民主政治就是政黨政治”。從世界各國的實踐經驗和既有模式來看，民主政治體制的有序運作往往透過政黨得以維持，特別是政黨對於政治精英的培育機制以及對一國政治、經濟與社會價值的權威性分配有效地保障了國家治理和社會建設。

正如謝茲可奈德所言，“政黨的興起，是現代政府主要的特色。政黨在政府中扮演一個主要的角色，尤其是在民主政治的體制下，若無政黨的存在，民主政治便成為不可思議之事。”目前，除少數實行君主立憲制的酋長國等禁止政黨存在外，世界上有160多個國家存在著6200多個不同類型的政黨。政黨成為絕大多數國家和地區的普遍性選擇。由此可見，澳門民主政治和現代政府的發展亦必然離不開政黨政治的發展，。

在第四屆立法會選舉前後，澳門社會曾經出現關於政黨政治和社團政治的討論。政治學者婁勝華曾就社團政治和政黨政治發表自己的看法，認為“根據澳門社團政治的基礎和經驗，社團政治比政黨政治好。因為政黨政治是競爭型，為爭取政治利益與執政黨或其他政黨對立，社團則不會因為爭取執政與其他單位對立，還會保持合作關係，較有利社會和諧穩定發展，也較為切合澳門的實際情況。”行政法務司司長辦公室法律顧問趙向陽亦曾表示，“實行社團政治是澳門政治環境的特色，澳門社團政治的發展空間很廣，較政黨政治適合澳門社會發展。”不過，在近期政制發展的談論之中，社會對於以社團為單位的間接選舉有諸多詬病，其中最為關注的就是間接選舉缺乏競爭性不利於政治人才培育和發展。由此可見，在澳門逐步孕育政黨政治開展有組織的競爭將有利於社會利益的逐步整合，滿足社會提高選舉競爭性和加強立法會監督能力的期望。

政團政治，

未來澳門的政治新舞臺

民主政治、公平正義是人類的普世價值和共同追求，而政黨政治是實現現代治理、保障公平正義的普遍模式，所以澳門的民主發展和現代治理也必將迎來政黨政治的發展潮流。從這次政制發展的實踐來看，澳門社會高度認同民主需要發展，熱切追求公平正義的社會價值，積極探索有利於政治人才培育、社會有效治理和穩定發展的模式。這些關於公平正義、民主發展和現代治理的探討都與政黨政治的發展趨勢不謀而合。倘若能夠抓住這次政制發展全民大討論的時機，更進一步地探討澳門政黨政治必要性和具體實現途徑及形式將為澳門社會的長遠發展鋪墊更多的民意基礎和社會共識。

溫家寶總理在《未來中國的走向》一文中曾指出，“未來的中國，將是一個充分實現民主政治、公平正義的國家。在人類歷史上，在反對封建專制鬥爭中形成的民主、法治、自由、平等、人權等觀念，是人類精神的一次大解放，祇是不同社會、不同國家，實現的途徑和形式有所不同。”澳門政黨政治的發展也必須要從澳門的實際出發，在澳門“社團社會”的土壤之中去尋找。

對比鄰埠香港的“政黨政治”，兩地的憲制模式、政治團體登記法幾乎相同，都不存在特定的政黨登記法案。香港現有的政黨祇根據《公司條例》或《社團條例》登記，在法律上的地位都是“公司”或“社團”。也就是說，香港目前行之有效的“政黨政治”實質是擬政黨化的“政團政治”，而其表現出來的除了政黨生態之外，還有擬政黨化的政治人才培養機制。就這方面而言，《澳門政治人才研究報告》曾經建議尋找“其他路徑”和“政團政治”的發展之路，如今看來仍然具有重大的啓發意義。

目前澳門對於“政治組織”也有著明確的法律規定。立法會第2/99/M號法律《結社權規範》規定，“政治社團主要為協助行使公民權利及政治權利以及參加政治活動的具長期性質的組織；其職責主要是參加選舉，提出施政及管理上的建議、意見及大綱，參加管理機關的活動及市政機構的活動，批評公共行政的活動，促進公民、政治教育及認識；並且設立了政治社團的登記最低限度須由二百名常居澳門而完全享有政治權利及公民權利、年齡超過十八歲的居民簽署的聲明作出，任何人不得同時參加多於一個政治社團，亦不得因加入或放棄加入某些政治社團而被剝奪任何權利。”上述相關條文幾乎滿足了政黨的各類要素，為澳門政治組織的發展制定了明確的發展方向和功能定位，無疑是一種類似於政黨法案的“政團政治”條款。

澳門“政團政治”的發展未受到法律的禁止卻始終祇局限於立法會選舉期間的運作，似乎透露出這種情況背後的政治生態和社會環境。為了適應澳門民主的發展趨勢和多數市民對於公平正義的急迫追求，創造平臺培育新一代政治人才，保障“一國兩制”事業薪火相傳，特區政府應當創造條件鼓勵政治團體進行“擬政黨化”的恆常運作，以至於在條件相對成熟的時候考慮設立專門的政黨法案進行進一步地規範，走出一條符合澳門實際的政治人才培育和現代社會治理的道理。

總之，政治人才是澳門社會穩定和持續發展重要資源，是保證現代社會治理和特區事業薪火相傳的重要基礎。面對目前政治人才培育中遇到的問題，我們除了完善制度本身的不足之外，更為重要的是尋找整個社會組織結構中的問題，打破目前以公益社團為單位的政治發展模式，創造條件孕育一批擬政黨運作的政治團體，透過“政團政治”的發展真正培育出適應時代所需的政治“第二梯隊”。