政府應強化立法計劃的執行力

剛剛結束的立法會期，未能完成早期政府提出的立法計劃目標，這其中當然有行政與立法需進一步加強溝通、合作的問題。不過，就政府而言，其落實立法計劃的力度仍有待檢討完善的空間。雖然政府部門認為其絕不會刻意拖延立法進度，但多份計劃中的法案仍積壓在立法會以及政府仍在準備計劃中的法案這一客觀事實，還是容易讓人感覺到要不就是政府的立法計劃科學性仍不夠，要不就是立法計劃的執行力仍有待強化。從科學施政的角度而言，政府在制訂好立法計劃後，如果計劃沒有什麼不妥且沒有作出相應調整的話，應該強化立法計劃的執行力，有序推進法案在立法會的審議和通過。

立法計劃的執行力

事關依法施政

執行力本是企業管理中較為常用的術語，通常指有效利用資源，保質保量達成目標的能力。執行力一般包含完成任務的意願、完成任務的能力、完成任務的程度。執行力又可分為個人執行力和團隊執行力。對個人而言，執行力就是辦事能力；對團隊而言，執行力就是戰鬥力。衡量執行力的標準，對個人而言就是按時按質按量完成自己的工作任務；對團隊而言就是在規定的時間內完成團隊的預定任務和目標。

立法計劃的執行力是指政府部門在編制好立法計劃後，必須嚴格按照計劃所預定的任務和目標，精心組織，合理安排，有序推進相關工作的進程，以確保立法計劃的如期實現。這其中，既有賴政府部門相關人員的努力及配合，也與相關政府部門的統籌及合作關係密切。

政府部門實施立法計劃的執行力如何直接事關政府的工作質量和效率。如果政府部門嚴格按照立法計劃的要求完成預先確定的任務和目標，人們就會認可政府的工作質量和效率。相反，如果政府部門制訂好立法計劃後，沒有完成原先預計好的工作任務，人們就會對政府的相關工作成效發生質疑，進而影響到人們對政府部門的看法和評價。不僅如此，立法計劃的執行力還會直接影響到政府依法施政。因為在任何法治社會裏，法治的前提條件是首先要有法可依。政府部門在制訂立法計劃時，其中的重要目的之一就是根據社會發展的實際需要和可能提出立法計劃，以便能夠依靠法律的手段來調整相關的利益關係，及時有效地為經濟發展和社會穩定服務。因此，凡是政府部門計劃的立法項目，可以說都是社會發展中急需解決的事項。對於計劃好的立法項目，政府部門如果不能嚴格落實推進，以致法案不能順利通過的話，這勢必會造成相關社會管理的法律空白，進而影響到政府的依法施政。鑒此，政府部門除了從實際出發，根據需要和可能來科學合理地編制立法計劃外，還必須強化立法計劃的執行力，把立法計劃的落實和推進與依法施政直接聯繫起來。從政府誠信的角度而言，政府部門也要做到言必行，行必果。一旦推出相關的立法計劃，除非情形有所變化而需及時適度調整外，必須全力以赴去完成。如果有的立法計劃在預定的時間內確實難以完成，也要及時分析原因。若是立法的條件還不夠成熟或具備，需要調整的應及時調整，以免給人形成開空頭支票的感覺。

立法計劃的執行力

重在統籌與細化相結合

行政長官在2010年的施政報告中就曾明確提出，要“加大力度回應社會要求，統籌法規草擬，加強法律人才培訓。”這表明作為實施立法計劃重要步驟的法規草擬工作離不開統籌。其中的統籌，既包括了對立法計劃的編制總體上要統籌，即草擬法規應當在尊重實際、反映需要的情況下，突出重點，分清輕重緩急，統籌兼顧，也包括了實施立法計劃時具體草擬法規的統籌，即某一具體法規草擬應該由哪個政府部門或哪幾個政府部門負責，涉及多個政府部門草擬時，要明確以誰為主，以誰為輔。之所以要對法規草擬進行統籌，是因為政府的施政是一個整體，立法計劃要服從施政整體，應該從整體上考慮法規的草擬。而且由於資源的相對有限性，在編制立法計劃時，必須要在實際需要和可能之間進行平衡。如果只強調對立法的需要，而不考慮可能，結果立法計劃安排的立法項目很多，而立法和法的實施條件尚不具備，致使一些立法項目在預定的時間內難以完成，結果往往落空，或者即使有的法律勉強制訂出來，也難以實施。這樣不僅會給實際工作帶來損失，而且可能由此産生一些本來可以避免的矛盾，需要耗費更多的時間和精力去妥善處理，同時還可能會挫傷有關方面的工作積極性。反之，如果過分強調立法上的可行性，過分強調立法所需要的人力、物力和時間等條件，而對經濟社會發展的需要考慮不足，有可能對一些本應在立法計劃上列上的重要立法項目而沒有安排上，結果使一些本來可以經過努力完成的立法項目而未能按照經濟社會生活的需求適時制定出來，由此給社會管理工作也會帶來困難甚至損失。因此，在編制立法計劃時需要做好整體統籌，以便很好地將需要與可能辯證地統一在立法實踐中去。例如，澳門特區本屆立法會餘下最後一年會期，要在有限的時間裏完成大量的立法工作會有困難，可行辦法就是將社會迫切急需而又有條件制訂的法案盡力安排並通過。對此，立法會有議員提出，可將《土地法》、《城市規劃法》及《文化遺産保護法》三部法案作為重中之重的法案優先安排，抓緊時間處理，因這三個法案與民生、社會未來發展及澳門世遺城市地位有關，有需要在下個會期內趕緊完成，其他無法按時完成的法案，要在認真檢討分析原因的基礎上，向社會作出解釋，並適度調整。上述意見確實值得政府部門認真對待，以便務實推進立法計劃。

確定法規草案的具體草擬部門後，負有草擬任務的政府部門同樣要進行統籌，其中的關鍵是要落實承擔具體任務的相關內部組織甚至人員，這就涉及到法規草擬任務的具體細化了，必須要將有關的法規草擬任務落實到具體的個人頭上。在具體細化時，必須根據本單位的人員構成狀況，結合每個人的專業才能，突出重點，合理分工。同時，分擔不同任務的內部組織乃至個人之間又要相互協作，共同構成一個承擔法規草擬任務的整體，做到既有分工又有協作且重在協作。這就要求統籌人員要有比較高的組織和協調能力，而且還要知人善用，充分發揮每個人的專業特長和工作積極性。如果只有統籌而沒有相應的細化，工作上就難以合理安排，也就不可能真正形成力量，因而也就談不上執行力了。因為立法工作的性質和特點決定了它不能採用那種分散的各自為戰的小工業者式的做法，同時也不可能採取大家一齊上的“人海戰術”，它需要靈活巧妙地採取個人和集體時而分工、時而合作的辦法，將個人鑽研和集體合作有機地結合起來，做到真正集思廣益和多謀善斷。在具體草擬過程中，要注意突出重點，在一定的條件下可相對集中人力和時間，就法規草擬中的難點問題或重大問題進行攻克，以推動法規草擬工作不斷地向前推進。

在細化法規草擬的任務時，其中當然包括了具體的工作進程，即到什麼階段和時點應完成哪些具體任務，這就尤如工程施工必須要明確相應工期和施工任務一樣。細化方案做得越具體，其操作性就更強。當然，細化方案也要量力而行，合理妥當，有時還要留有餘地，最好還有適當的補救機制。總之，細化方案要多考慮些可能出現的情況，甚至最壞的情況，做到環環相扣。除此之外，細化方案還要有相關的責任機制，承擔具體任務的組織或個人沒有完成相應任務的，可根據實際情況，規定相應的責任承擔方式，例如內部通報等。有了責任追究機制，承擔相應任務的人員便會有緊迫感和責任感，這對工作任務的完成是一種有效保障。

立法計劃的執行力

關鍵在於經常性的監督檢查

立法計劃經批準和下達後，對其實施情況需要做好經常性的監督檢查工作。實踐證明，如果監督檢查工作做得及時得力，便能及時地解除實施立法計劃中的障礙和困難。反之，會影響到立法計劃的順利實施。監督檢查不僅有助瞭解和掌握立法計劃實施的進度和落實情況，而且有利於及時發現問題和幫助有關部門研究找出解決問題的辦法和出路。一般而言，只要能把問題搞清楚了，解決問題的方法也就變得容易得多了，俗話中所說的“對癥下藥”講的就是這個道理。因此，按照立法計劃所確定的目標，通過經常性的監督檢查工作，不僅能保障和推進立法計劃的有效實施，使立法計劃所確定的目標得到較好的實現，而且能為日後編制和實施立法計劃積累經驗、提供依據，從而使編制和實施立法計劃逐步走上規範化和科學化，這是澳門特別行政區進行法律改革和法律完善工作的有效保障。正是從這個角度上說，做好對立法計劃的實施情況的經常性監督檢查工作，具有非常重要的現實意義。

為了統籌及監督法規草擬工作，澳門特區政府新成立了法律改革及國際法事務局，其重要職責之一就是負責協助政府統籌立法計劃的制定並監督其執行。該局成立以來，克服了一些不利因素和困難，政府的法案草擬工作取得了相應的成效。不過，與澳門回歸後急速發展變化的社會對法律的需求相比，政府的法案草擬工作仍面臨嚴峻的挑戰。不僅已有的採用為特別行政區法律的一些澳門原有法律面臨修訂完善的需要，而且還有不少新的法律需要立法會制訂。特區政府新設立法律改革及國際法事務局，也是想從組織構架和人力資源上來回應法律領域工作的新情況。

根據第22/2010號行政法規的規定，各公共部門及實體必須嚴格落實立法計劃內由其負責的項目；公共部門及實體須就立法計劃內由其負責的立法項目進度，於法律改革及國際法事務局指定的期限內向該局提交工作報告書；法律改革及國際法事務局亦有權要求負責預備或研究項目的公共部門及實體提交報告書以監督其工作進度；公共部門及實體如未能依時完成計劃內的工作，應向其監督實體及法律改革及國際法事務局提交附理由說明的報告；法律改革及國際法事務局應將延誤的情況及原因通知其監督實體，以便提請行政長官採取適當措施。從上述法規的內容看，有關立法計劃的實施，特區政府其實是有監督檢查措施的。然而，有關立法計劃不能如期實現，表明有關的監督檢查工作仍然力度不夠，還不能有效保障立法計劃按期實施。這其中，對不能及時完成立法計劃任務的部門甚至個人缺乏實質性的問責恐怕是重要原因之一。試設想，任務沒完成，在沒有合理理由和說明的情況下，若不存在有效的責任追究機制的話，即使法律法規作出可以採取適當措施的規定，最後也落不到實處，久而久之，有關的規定也就起不到應有的作用。如果建立並健全有效的責任追究機制，如將任務的完成情況與公務人員的業績考核直接掛鉤，嚴格責任追究制度，便能促使有關的公務人員時時保持警醒，帶著適度的壓力做好自己的本職工作。此外，監督檢查的措施在週期上是否可以考慮進一步縮短，在頻率上進一步增加，以形成早期、中期和末期的多重連續監督檢查，保持監督檢查措施覆蓋全程的態勢，因為越早越多監督檢查，對於及早發現並解決問題還是有益的。

強調加強立法計劃的執行力，是建基於保證法案質量的基礎上的。如果法案質量不高，即使按期出臺了，也會延誤法案在立法會的審議和通過的。相反，法案的質量較高，在立法會審議和通過的時間就會縮短。當然，政府提交的法案質量如何，在立法會議員看來，觀點會不盡相同。這就要求行政與立法之間相互要有好的溝通和合作機制。對於立法會審議法案中所提出的意見，政府部門要及時跟進，並向立法會做好解釋和說明工作，以更加開放的態度和立法會合作。而要確保法案的質量，就必須加強法律人才的培養和使用，尤其是懂得中文和葡文法律人才的培養和使用。由於歷史的原因，澳門的法學教育起步較晚，本地法律人才尤其是懂中文和葡文的法律人才嚴重不足，這在一定程度上制約了法規草擬工作。不過，我們相信，只要政府正視現實，立足本地，充分利用澳門社會現有的法律人才資源，不斷完善立法計劃編制的科學性和合理性，同時加大立法計劃的執行力，政府提交法案的工作一定會做得越來越好，澳門法律的改革及其適應化工作也一定會到達一個新的階段。

（作者單位：澳門理工學院一國兩制研究中心）