管治困局中的澳門官場生態

澳門特區政府隨著澳門的回歸應運而生，是按照“一國兩制”、“澳人治澳”、高度自治的原則成立的，是在經過了400多年的殖民統治後，首次由澳門本地人組成的管理自身事務的地方性公共權力與治理機構。不可否認的是，在短短的十幾年時間裡，特區政府的政府改革與行政建設取得了澳葡時代未曾有過的進步和提高。然而，“縱然如此，市民在認同特區政府施政持續改善的同時，卻並未降低對特區政府的要求”（婁勝華）。其中，特府的管治能力一直飽受質疑。近期，這種質疑呈現集中化和白熱化趨勢，將特區政府推到了管治困局的風頭浪尖。

一、特府被異質化和孤立化

在基本法框架下， 澳門特區既不實行立法主導， 也排除了“司法至上”， 而是採取行政主導下的行政、立法、司法互相配合和制約的憲制模式。其中，以行政長官為首的行政系統居於澳門政治體系的核心，是代表各方利益的權力中心。相比之於西方國家的三權分立、相互制衡的模式，本澳的行政主導下的政治模式，實際上確定了行政的主導地位，立法和司法更多地表現出管治同盟的角色。近日，這種同盟的內部竟帶有幾分火藥味。

先是立法會頻頻“炮轟”政府。立法會主席劉焯華早前批評政府在法案須修改時固持己見、拖而不決，阻礙立法進程。副主席賀一誠在總結立法會會期工作時，抨擊政府蠶食立法會應有權限，“3年來立法會的立法權不斷被削弱”，並且呼籲需要獨立的立法權限，“我們這裡是一個立法機構，那邊（行政會）是一個半立法機構，政府一個提案機構。”立法議員們更是議論紛紛、頻頻發難，有議員就表示，現時立法工作是“配合有餘監督不足，法案質量未如理想，在行政立法良性互動方面應創新機制”。

再有司法界齊齊向特府發飆。在近日召開的本澳新一屆司法年度開幕上，司法界對過去一屆司法年度的工作總結時，針對政府的行政行為，表現出了憂心忡忡，甚至頗有幾分憤懣。資料顯示，過去一個司法年度，終審法院受理的行政上訴案件達卅五宗，增幅為百分之廿五，佔合議庭受理案件百分之四十二；中級法院受理的行政上訴案件為二百七十七宗，同比增加二百一十五宗，佔合議庭受理案件百分之廿八。終審法院院長岑浩輝認為，數據顯示居民不服政府官員的行政行為，尋求司法機關覆議的訴求較強烈。檢察長何超明亦指出，一些機構因不依法辦事，導致產生糾紛，自身不承擔責任，卻簡單地將問題推予司法機關，更美其名為“依法處理”。他指出，檢察院不能代替主管機構解決應由其負責的問題。律師公會主席華年達批評，部分政府部門決策能力正在退化，一些極重要的部門有過多的主管及負責人，卻沒有權限及能力決策，因為“這些部門害怕作出決定，或作出錯誤的決定，原因是不懂解釋現行法律、規章或合同”。

有聲音片面地認為，立法、司法機構的發飆，在於“去強勢特首”時期政府薄弱的駕馭能力，言外之意就是政府“太軟”，我們並不認同這樣的觀點，因為這種觀點首先在邏輯上混淆了主次關係，也就是說，批評的聲音儘管不排除來自於上層建築內部的利益博弈等因素，但絕非主要因素；真正引起社會各界批評的罪魁禍首，乃是特府近期在民生領域的糟糕表現，這才是主要的誘因。從失控的樓價到奪命的毒氣，從八幅土地事件再到星麗門事件，從天價輕軌工程再到冧樓危機，以及低劣的巴士服務、日漸堵塞的道路、來勢兇猛的通脹、愈來愈大的貧富差距，都使得民怨四起、輿情震盪。在連串事件面前，特府的束手無策和烏龍昏招，除了加劇影響面的擴大，也重挫了特府的管治威信。

尤為值得一提的是，發生在近期、震驚全澳的善豐花園冧樓危機，更是將政府管治能力的軟肋暴露無遺。“大廈二樓停車場一條主力結構樁柱當日（10月10日）突然爆裂，對上多層走廊均現裂縫。期間，有住戶聽到響聲，感到整幢大廈下沉晃動。消防接報到場，立即疏散大廈住戶，毗鄰廣興大廈居民亦一度疏散，現場一段馬路須封閉。工務局證實受損為結構樁柱，存在危險，要即時封樓，約二百單位住戶當即無家可歸。”但多數評論都傾向於臨近樓盤施工以及建築物本身質量導致。善豐花園事件暴露了本澳有些部門在公共管理和監管中，沒有真正從治理為主轉變為以防範為主，沒有防患於未然的意識，對次生危害事件的預防缺乏足夠重視，存在麻痹和僥倖心理，正如有批評指出的那樣“工務局在長達一年多的時間裡，不僅沒有出臺主動的預見性防範措施，即使面對居民的連續投訴，也是消極應對。…… ‘善豐花園事件’看似施工次生災害，實則為政府部門思想麻痹、庸碌不作為所致”（何納仁）。

善豐花園到現在為止，以政府提供津貼、暫時提供酒店安置等應急措施臨時處理，特首也在第一事件趕到現場瞭解情況，更在隨後於政府總部和小業主溝通和對話，但我們認為，善豐花園事件真正的考驗還在後面，如何善後將成為政府巨大的挑戰，稍有不慎，演化為一場影響深遠的公共事件的概率極高。

在各界如潮的批評和質疑中，特府頗有幾分“四面楚歌、坐困愁城”的尬尷和淒涼。我們亦感到困惑，民望一向很高的今屆政府本不應該有這樣的管治處境，畢竟亮麗的經濟成就是有目共睹的，而且從主觀意願上講，特府具備實現善治、從而證明“澳人治澳”的動力。那麼，是什麼導致了今日特府的管治處境呢？管治能力的欠缺當然是正確的答案。需要深入分析的是，究竟因為怎樣的深層次因素，使得特府缺乏足夠的管治能力，而不得不面對如此管治困局？

二、被撕裂的官場生態

誠然，管治問題並非澳門獨有，香港、臺灣，以及美國等西方國家都存在。問題是，澳門的問題尤為特殊，而且涉及核心價值觀問題。我們認為，影響本澳管治能力提升的主要因素，就是被撕裂的官場生態，這是我們討論本澳管治困局時不能迴避的問題。

在現行的學術體系中，“官場”不是一個標準的術語，但這並不影響我們的表達，甚至有助於更廣泛層次的接受和理解。它實際是指行政系統賴以運行的場所。官場生態則是指行政機構以及行政人員與所處的社會環境之間相互作用、相互影響形成的一種息息相關、共存共亡的狀態。和自然生態一樣，它遵循“人——社會——經濟——政治”平衡與協調發展的規律（李景平）。對官場生態影響最經常、最複雜的，是官員的心態和素質，並且一旦這種影響超出了生態本身的承受能力，將導致生態失調、破壞以至斷裂，將帶來災難性和毀滅性的後果。

在葡治時期，特殊政治環境造就的官僚體系，在實現有限度管治的同時，也沉澱了“官本位”文化，直到特區時期依然沒有得到根本的扭轉，並依舊深刻地影響著當前本澳官場。儘管總體來看，特區政府一直致力於打造服務型政府和陽光政府，但通過政府的施政表現，我們認為，當前澳門的官場文化生態依然是複雜的、多層的文化交織體，在其表層以下依舊淫浸著傳統的人情文化、關係文化，更有許多消極的、舊有的官場陋習在其底層暗流湧動。這些不同層面的官場文化主導了當前澳門的官場複雜文化生態，表現出了巨大的社會張力，深刻地影響著處於其中的官員，加之中國文化中本來就有的權謀哲學及形形色色官場潛規則的負面影響，明哲保身、八面玲瓏、左右逢源、陽奉陰違等官場潛規則盛行當道。消極庸俗的官場文化佔據了主導地位，並排斥積極向上的官場文化，惡俗的官場文化因此得以大行其道，不僅敗壞了官場風氣，而且也背離了以民為本的施政理念，徹底撕裂了官場生態，也就決定了今日特府之管治困局。

當下本澳官場的虛話、套話、雷人之語蔚然成風，這本身就是官場生態惡化的一種外在表現。官字兩張口，本澳某些官員在面對民生問題時，要麼假大空，要麼閃爍其詞、不知所以，究其原因，無非是避重就輕，明哲保身，正所謂“你好我好大家好”。當然，這裡的“大家”特指既得利益者，與本澳的普羅大眾沒有太多聯繫。這充分暴露了本澳官場生態中漠視民生的一面，也說明了官場生態與社會生態的格格不入。當前本澳利益格局日趨分化多元，社會問題和階層矛盾也日益明顯，本澳一些官員依然恪守“迴避矛盾、掩飾問題”的愚民策略，以“閃爍其辭、答非所問、避重就輕”的官腔官調來搪塞悠悠之口，諸如黑沙環毒氣事件中的“六合彩”言論、星麗門事件中的烏龍言論等等，現實的情況只會加重民眾的反感，對增強民眾對政府的信任感毫無裨益。長此以往，惡性問題的疊加效應必定沉積，其後果必然會消磨了民眾對政府的信心和認同。但如果民眾真的對政府失去了信心和認同，政府的合法性將如何確保？這或許是隱藏在所有問題背後，折射出的最犀利質疑和詰問。

正是缺乏這樣的政治警覺，更加惡化了官場生態，使得“官本位”、“民本位”的天平發生了嚴重傾斜。尤為嚴重的是，官僚階層的集體自利性，使得政府成為一種社會的異化力量存在。官僚制下的政府有著天然的維持其政府職能的惰性，官僚制事實上造就了一個特定的利益階層，如果不是到了不得已的程度，它不會輕易放棄既得利益（張康之）。

我們認為，正是利益博弈因素的存在，加之官本位思想的糅雜，本澳的官員越來越貪戀官位，行政問責越來越形同虛設；官員階層的巨大利益誘惑，引導普通民眾也以打薪高糧準的“政府工”為榮，前不久中央招聘投考爆棚的現象就是明例，整個社會的畸形權力崇拜成為一種常態，構成了人力資源的錯配，嚴重地羈絆了社會發展。

需要特別說明的是，如果把本澳“官本位”的格局，主觀地歸咎於“行政主導”的政制體制，我們認為，完全是一種誤讀和曲解。《基本法》是按照行政主導的指導思想來設計澳門的政制架構的，與澳葡統治時期澳督集權的絕對行政主導相比，“一國兩制”下的澳門政治體制是分權基礎上的相對行政主導體制。並且，這種行政主導是相對於司法和立法而言，在民生面前，特府依然要恪守“以民為本、服務澳門”的執政理念。

遺憾的是，本澳的行政發展背離了最初的機制設計，行政主導的思想被錯誤地強化為“官本位”，很快演化為以政府自身為中心的權力體制和運行機制，淩駕於整個社會之上，被稱作行政權的政府權力更多地表現為一種集權，權力在官僚制體系的金字塔中被自下而上地集中起來，造成了“權力拜物教”，上層發號施令，下級依令而行。政府本位主義造成了對政府的盲目崇拜，為政府的畸形發展製造了機會，造成了庸官當道、機構臃腫、冗員充斥、慵懶閒散、推諉扯皮等官僚主義問題；普遍的個體利益實現的追求導致了無法根治的“衙門作風”，因為自利因素的存在，政府部門往往可以繞開監督，運用權力謀取個人或部門利益，而損害了公共利益。

“一國兩制，澳人治澳，高度自治”是中央政府對澳門作出的莊嚴政治承諾，其本身就包涵了澳門未來的社會發展要依靠澳門人自己去創造，也包涵了澳門的管治能力會有更大的發展。實際上，特府的管治能力也是保證澳門各項事業良性發展的基本前提，如何在強化行政主導的同時，打造服務型政府，提高管治能力與管治威信，是特區政府面臨的一項重要任務，並且需要在政治實踐中作出探索。其中，首當其衝的是要改良本澳的官場生態，在這個過程中，行政績效考核和官員問責（尤其是高官問責）機制的切實建立和運行，無疑是頂層設計中最緊要的一環。