市民期望務(wù)實(shí)的施政報告

每年十月過後、十一月來臨之際，許多澳門市民都會翹首以盼一件即將發(fā)生的大事：特區(qū)政府頒佈下一財政年度的施政報告。而施政報告一旦發(fā)佈，便有議論鵲起，眾說紛紜。詮釋者有之，讚頌者有之，批評者亦有之。施政報告事關(guān)本地的“區(qū)計民生”，引起廣泛的社會關(guān)注是正常現(xiàn)象。近十年來，筆者也“入鄉(xiāng)隨俗”，加入了施政報告評論大軍的隊伍。然而，今年卻想換一個思路，不是在施政報告頒佈之後就事論事，而是在施政報告公佈之前先發(fā)議論，表述一下澳門市民對於政府施政報告的期望。

正因?yàn)椴会槍μ囟ǖ氖┱蟾嫖谋荆宦?lián)繫具體的施政計劃與內(nèi)容，所以可以比較超脫，說一些看似不著邊際卻可能具有參考價值的話語。今番議論的主題便是：怎樣才能編制出高水平、高質(zhì)量的施政報告。筆者以為，首先要解決兩大關(guān)鍵問題：一是施政報告的性質(zhì)與定位；二是編制者的立場與素質(zhì)。

法律程序與政府職責(zé)的體現(xiàn)

儘管人們對於施政報告這一名詞並不陌生，但不少人將施政報告理解為政府的年度工作總結(jié)與來年工作計劃的綜合，這種看法是片面甚至膚淺的。實(shí)際上，施政報告是特定政府（目前主要是中華人民共和國的香港、澳門兩個特別行政區(qū)）向該地立法機(jī)構(gòu)宣讀的年度工作報告，是特定法律程序與政府職責(zé)的體現(xiàn)。

《中華人民共和國澳門特別行政區(qū)基本法》（以下簡稱《澳門基本法》）第四章第六十五條規(guī)定：“澳門特別行政區(qū)政府必須遵守法律……定期向立法會作施政報告；答覆立法會議員的質(zhì)詢”。在第七十一條規(guī)定的澳門特別行政區(qū)立法會職權(quán)中，也明確列出了“聽取行政長官的施政報告並進(jìn)行辯論”的內(nèi)容。由此可見，提交施政報告首先是特區(qū)政府必須遵守的法律程序。

施政報告誕生與發(fā)展的歷史印證了它的法律地位。就“施政報告”這一概念而言，香港、澳門兩個特別行政區(qū)繼承了回歸之前的傳統(tǒng)，沿用了港英、澳葡總督一年一度向立法局宣讀“總督報告（Address by the Governor）”的慣例。而其源頭都來自英國女王對國會所做的“女王報告（Queen’s Address）”。這些報告都具有接受立法機(jī)構(gòu)評議、辯論甚至在一定程度上接受審議的職責(zé)，所以不可或缺，必須依法進(jìn)行。

與此同時，宣讀施政報告也是政府應(yīng)盡的職責(zé)。政府通過一年一度的施政報告，不僅總結(jié)過往的工作，而且提出未來的打算。在過去的一年中，完成了哪些任務(wù)，取得了哪些成績；在未來的一年中，有什麼打算和計劃；一年來的工作取得了哪些經(jīng)驗(yàn)，有什麼不足和教訓(xùn)，等等。施政報告不僅是政府對立法機(jī)構(gòu)的彙報，而且向社會公佈，是對廣大市民作出的交代。

由此可見，施政報告雖由特別行政區(qū)行政長官宣讀，卻是一種必要的政府行為，是政府對民眾負(fù)責(zé)、接受群眾監(jiān)督的有效形式。在這一點(diǎn)上，特別行政區(qū)的施政報告同內(nèi)地各級政府的政府工作報告有類似的功能。在祖國大陸，無論是國務(wù)院總理對最高權(quán)力機(jī)構(gòu)全國人民代表大會及其常委會所做的政府工作報告，還是各地政府首長向當(dāng)?shù)厝嗣翊泶髸龅恼ぷ鲌蟾妫俭w現(xiàn)政府的職責(zé)，也都是政府對民眾負(fù)責(zé)的重要表現(xiàn)，不僅要接受立法權(quán)力機(jī)構(gòu)的審議，而且要令人民群眾知情、議論、參與，直至滿意。

從這個意義上說，施政報告一定要力求跳出繁瑣主義哲學(xué)的束縛，擺脫事務(wù)主義的窠臼，從大處著眼，由微觀入手。要在闡述執(zhí)政理念、施政方針、政策導(dǎo)向和實(shí)施戰(zhàn)略等宏觀問題的基礎(chǔ)上，細(xì)述具體的工作計劃和戰(zhàn)術(shù)安排。捨此便配不上“施政”的崇高境界，對不住法律程序與政府職責(zé)的神聖使命。縱觀澳門特別行政區(qū)歷年的施政報告，不少澳門市民一方面肯定其主要成績，另一方面又感到缺乏高屋建瓴的氣勢，缺少深謀遠(yuǎn)慮和遠(yuǎn)見卓識。報告中多處停留在就事論事，甚至有點(diǎn)繁瑣雜亂。從施政報告頒佈後的情況來看，無論是立法會對施政報告的辯論、對政府工作的質(zhì)詢，還是對政府財政預(yù)算的審核、對預(yù)算執(zhí)行情況報告的審議，都顯得相對薄弱，暴露了法律程序上的不足和政府職責(zé)的欠缺。這些都是影響施政報告發(fā)揮其應(yīng)有作用的制約因素。

施政目的與施政水平的反映

從施政報告的主體與形成過程來看，這一報告是執(zhí)政者的施政目的和施政水平的綜合反映。我們常說“文如其人”，表明文章往往是作者綜合水平的真實(shí)體現(xiàn)；而施政報告正是特定政府撰寫的文章，自然也能反映其執(zhí)政的真實(shí)水平。

施政報告的水平首先取決於施政目的。特區(qū)政府作為施政的主體，自然也是施政報告的主體。爲(wèi)了確立正確的施政目的，有必要深入討論政府與民眾的關(guān)係。行政學(xué)與政治學(xué)的原理告訴我們，“政府”是指在一定區(qū)域範(fàn)圍內(nèi)制定和執(zhí)行法律管理的政治體系，是國家公共權(quán)力的執(zhí)行機(jī)關(guān)，堪稱公共行政權(quán)力的象徵、承載體和實(shí)際行為體。廣義的政府包括立法、行政、司法和軍事機(jī)關(guān)，狹義的政府通常僅指行政機(jī)關(guān)。

就施政報告而言，它是狹義政府即行政機(jī)關(guān)的行為。施政報告無疑應(yīng)當(dāng)代表政府的立場與觀點(diǎn)，但是，絕不能僅僅局限於政府的立場與觀點(diǎn)。在封建社會，政府是統(tǒng)治階級實(shí)施統(tǒng)治的工具，所以只代表和維護(hù)統(tǒng)治階級的利益。因而政府也被稱為“官府”或“衙門”，老百姓“敬”而遠(yuǎn)之，甚至畏而避之。到了民主社會，政府施政就不僅是爲(wèi)了維護(hù)統(tǒng)治階級的利益，還要代表民眾的利益。在我國大陸，政府的宗旨是“為人民服務(wù)”；政府的基本原則是“對人民負(fù)責(zé)”。在這裡，“政府”與“人民（民眾）”是對立統(tǒng)一的辯證關(guān)係。參照這一思想，特區(qū)政府編制施政報告並且以此作為依據(jù)認(rèn)真施政，就不能只代表政府公務(wù)員這個階層的利益，而是要代表廣大民眾的根本利益。須知政府只是在代表民眾施政。能不能設(shè)身處地地為民眾著想，能不能不站在民眾的對立面上來思考問題、制定政策，將是檢驗(yàn)政府施政目的是否正確的試金石。

施政為民（而不是為己），施政為公（而不是為私），說起來容易，真正做起來就難得多。考察澳門政府歷年的施政報告，其中確有許多為民眾著想的政策與措施，也規(guī)劃了不少為老百姓辦的實(shí)事與好事。但是，老百姓期盼政府更加務(wù)實(shí)地為廣大民眾辦事，而不是追求形式、照顧關(guān)係或考慮少數(shù)人利益。例如，關(guān)於“穗澳合作”和“南沙開發(fā)”，關(guān)於明確規(guī)定“調(diào)升公務(wù)員（而不涉及其他職業(yè)）薪俸”的單位價值，老百姓對此有什麼感受？執(zhí)政者或許不甚瞭解，或許是在故意迴避的。

施政報告也是政府施政水平的綜合反映。換言之，特首提交了什麼樣的施政報告，就決定了他領(lǐng)導(dǎo)下的政府部門將展現(xiàn)出什麼樣的施政水平。近年來，歷屆澳門特區(qū)政府的施政報告中多處提到“科學(xué)施政”這一關(guān)鍵問題，可是，從施政報告的視野、邏輯性、文風(fēng)和創(chuàng)新意識等方面來看，很多人對於政府能否科學(xué)施政不敢肯定，至少是缺乏信心的。且不說已經(jīng)揭露出的以及尚被隱藏的貪腐案件對政府形象與效能的摧殘，且不說積重難返的家族勢力、封建意識、裙帶關(guān)係和小團(tuán)體主義對政府施政產(chǎn)生的腐蝕作用，就說在眾多政府部門潛移默化的煩瑣哲學(xué)和文牘主義傾向、安於現(xiàn)狀固步自封的心態(tài)、機(jī)械僵化的思維模式、死板落後的陳規(guī)陋習(xí)，就足以瓦解積極進(jìn)取的奮鬥精神，拖住施政水平的後腿。總之，是施政者的綜合素質(zhì)決定了施政報告的水平，進(jìn)而決定政府施政的綜合水平。因果關(guān)係，一目了然。

作為中華人民共和國目前僅有的兩個特別行政區(qū)之一，澳門在地理區(qū)位、社會制度、政策方針、經(jīng)濟(jì)實(shí)力和歷史文化等眾多方面頗具特色也很有優(yōu)勢。回歸祖國十多年來，在中央政府的大力扶持、特區(qū)政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和全區(qū)民眾的共同努力下，澳門的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會進(jìn)步都取得了顯著的成就。2011年澳門的人均地區(qū)生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到66，786美元，在全世界國家（地區(qū)）排行榜上躍居第6位，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中國大陸，而且遙遙領(lǐng)先於香港、臺灣。鑒於此，澳門政府理應(yīng)樹立雄心壯志，敢想敢?guī)郑ψ龀鲆环瑹o愧於民眾，無愧於祖國，無愧於時代的大事業(yè)。要想將這一宏偉計劃付諸實(shí)施，不妨從提交高質(zhì)量、高水平的施政報告做起。

可以預(yù)料，即將出臺的澳門特別行政區(qū)2013財政年度的施政報告，仍將繼續(xù)貫徹執(zhí)行“一國兩制”、“澳人治澳”的方針，在推進(jìn)政制發(fā)展、關(guān)注民生與社會和諧、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度多元化、加強(qiáng)世界旅遊休閒中心建設(shè)，以及反腐倡廉、科學(xué)施政等方面詳盡部署，統(tǒng)籌兼顧。然而，會不會、能不能突出個性、銳意創(chuàng)新，在立足澳門、背倚祖國的前提下，放眼大千世界，追隨時代潮流呢，發(fā)出叱吒風(fēng)雲(yún)、震撼全球的強(qiáng)大聲音呢？我們拭目以待，洗耳恭聽。