“82憲法”30年的經驗與教訓

今年是中國現行憲法（八二憲法）頒布實施30周年。“追溯新中國成立以來60多年我國憲法制度的發展歷程，我們可以清楚地看到，憲法與國家前途、人民命運息息相關。”12月4日，在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中，中共中央總書記習近平如此總結。

“這篇講話，把憲法和法律的很多問題說到了極致。”12月5日，在中國政法大學舉辦的“法治政府建設新要求座談會”上，中紀委常委、最高人民法院副院長江必新提出，必須重新評估認識憲法在國家整個政治生活和社會生活中的地位和作用，真正地把憲法和法治作為治國的基本方略。

“經過30年的探索，最大的成功是，我們真正認識到了在社會和國家治理中，最根本的價值理念和制度安排就是憲法。通過憲法來治理國家、來執政，成為一個社會共識，并建構一個新的憲法的價值共識。”中國憲法學研究會會長、中國人民大學法學院院長韓大元對《中國新聞周刊》如此表示。

1982—1992：通過憲法確認改革

1980年8月18日，鄧小平在中共中央政治局擴大會議的講話中提出全面修改憲法的建議。

在“八二憲法”制定之前，中國先后制定過三部憲法。1954年憲法所蘊含的憲法理念和國家基本制度，成為之后歷次制憲的藍本。1975年制定的憲法，是“文化大革命”的產物。粉碎“四人幫”后制定的1978年憲法也受“文革”較大的影響，仍然肯定“無產階級文化大革命”。

“八二憲法是鄧小平親自領導，重大憲法問題由鄧小平做了最后的政治決斷，比如說檢察機關要不要、兩院制在中國能否實行等，他是從國家體制的角度來看待憲法問題。”韓大元認為，“八二憲法”對文化大革命的教訓進行了深刻反思，在公民的人身自由、言論自由等基本權利方面，鄧小平強調通過憲法加以保障。

“鄧小平最大的貢獻，是在十一屆三中全會之前，1978年在中央經濟工作會議上提出了‘有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究’16字方針，”中國憲法學研究會常務副會長、中國社會科學院法學研究所研究員莫紀宏在接受《中國新聞周刊》采訪時說，“30多年來，這16字方針一直是法治建設總的指導思想。”

“鄧小平的法制最核心思想，就是要通過民主和法律制度的建設來建設國家，不因個人思想或注意力的轉變而轉變，這里面有對文革教訓的深刻認識。”中國政法大學法學院副院長焦洪昌說，鄧小平特別提出，要把《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》的思想和對文革的反思，帶到憲法的起草中來。

“八二憲法很重要的共識是廢除了領導職務終身制，也是在小平同志有關重要講話的基礎上，通過憲法規范加以明確化的。”韓大元指出，上世紀80年代的時候，中國憲政理念雖然不是特別完整，但是限制公權力、廢除終身制、保障公民的基本權利這些思想已經有了初步的形成。

1983年，在新憲法頒布一周年的時候，時任全國人大常委會委員長的彭真就進一步貫徹執行憲法的若干問題發表了講話，其中提到，“沒有社會主義法制，社會主義制度、人民的合法的自由和權利就都沒有保障。在這方面，十年內亂給了我們痛苦的經驗教訓。”

韓大元告訴《中國新聞周刊》，彭真具體領導了起草委員會的工作，在強調憲法規范本身的科學性、尊重憲法本身內在的規律方面，做了很重要的貢獻。

“彭真最重要的思想，是民主法治，他強調最多的是如何把民主法治作為憲法里面確定的最核心的制度，來加以規定和貫徹落實。”焦洪昌認為，彭真的憲法思想中，一個讓人印象深刻之處在于：怎么強化在人大制度下，執政黨能遵守憲法和法律。“本來準備設立憲法委員會，但彭真認為光設這么一個機構不管用，關鍵在執政黨能否遵守憲法和法律。”

1988年，現行憲法進行了首次修改，最重要的內容是將“私營經濟是社會主義公有制經濟的補充”寫入憲法。

“82年憲法只規定有個體經濟，沒有開放私營經濟和非公有制經濟。但是從82年到88年這六年時間，實際上改革已經有很大突破，出現了包括‘傻子瓜子’這樣的企業，已經大大突破了個體經濟不能超過8個人的限制。”焦洪昌指出，包括1988年關于土地制度的修改，也是緣于廣東深圳等地土地使用權限轉讓的探索，“很多案例都是改革在先，然后再通過修憲把已經被實踐證明了的經驗寫入憲法，成為一項基本制度。”

而從1989年到90年代初，韓大元告訴《中國新聞周刊》，當時整個民主政治和法制的發展，由于特殊的環境和背景，人們的認識不一致。整個國家對憲法和法治的推動力，處于新的探索階段，制度實踐空間非常有限。

1992—2002：逐步拓展憲法的功能

1992年1月18日至2月21日，鄧小平視察武昌、深圳、珠海、上海等地，發表重要講話：改革的膽子要大一些，不能像小腳女人一樣。

“1992年鄧小平南巡講話，對整個經濟改革影響是比較大的。如果沒有南巡講話，憲法里推行的市場經濟就有可能往回倒退了。”焦洪昌告訴《中國新聞周刊》，鄧小平南巡講話以后，怎樣推行市場經濟、怎樣推進法治，開始步入一個新的10年快速發展期。

韓大元說，在江澤民擔任中共中央總書記期間，“依法治國”開始成為黨治理國家的基本方略。在這期間，經歷了1993年和1999年的兩次修憲，“市場經濟入憲”“依法治國入憲”成為最主要的亮點。

“在紀念憲法實施十周年的時候，發表講話的是全國人大常委會委員長喬石。那個時候還是委員長講話，總書記和中央的領導人只是參加這個大會。”焦洪昌介紹說，讓他印象深刻的是，江澤民相關講話關注的是憲法和黨的指導思想之間的關聯，所以在憲法修改的時候特別把鄧小平理論作為中國特色的理論寫入憲法。

“江澤民當時提出的另一個重要觀點是憲法要真正實施首先在立法，通過立法把政治、經濟、文化、社會、生態的發展規律轉化成具體的法律和制度。”焦洪昌認為，江澤民執政時期提出到2010年建立社會主義法律體系，這是非常重要的，“這10年里法治發展比較快，但是由于前幾年的一些風波，政治改革相對比較緩慢。”

“這個階段提出依法治國，是因為經過一段時間思考后，盡管經歷了風波，但執政黨意識到，法治才是最根本的途徑，又開始重新回到法治軌道上來。”韓大元說。

2002—2012：尋求更好的手段推動憲法

在韓大元看來，從2002年胡錦濤擔任中共中央總書記之后，執政黨通過憲法來治理國家，以及在依法治國中強調憲法的重要性開始通過理論進行概括，并體系化。“表現就是2002年紀念現行憲法頒布20年的時候，明確提出依法治國首先要實施憲法。在2004年全國人民代表大會成立50周年的時候，進一步概括為我們現在引用的‘依法治國，首先是依憲治國；依法執政，首先是依憲執政’這16個字。”

“胡錦濤同志于2002年12月4日，在紀念現行憲法20周年之際發表了講話，特別強調幾點：一是憲法發展是無止境的，要隨著時代的變化而變化；二是要加強憲法監督程序建設；三是全國人大常委會要勇于承擔憲法實施的監督職責，再一個就是強調全國人大常委會要履行憲法解釋的職能。”莫紀宏發現，胡錦濤在講話中提的要求很具體，同時還強調黨要在憲法和法律框架內活動。

而在焦洪昌看來，胡錦濤在紀念現行憲法20周年的講話，是第一次由中共總書記發表憲法紀念講話，顯示出執政黨對憲法更加重視。“印象最深的是胡錦濤這個時期非常強調怎么監督憲法的實施。”焦洪昌表示，胡錦濤特別強調人大常委會要解釋憲法，人大要監督憲法實施，建立起憲法監督的制度。

2004年5月份，全國人大常委會成立了法規備案審查室，專門審查包括國務院所立行政法規在內的、全國各位階法規是否違憲違法。

“成立法規審查室，當時各界期望很高，希望通過它來啟動除法律以外的行政法規和地方性法規的違憲審查。現在看起來，作為一個工作機構，功能有限，對民眾提出的違憲審查建議沒有做出很好回應，顯得比較神秘，公眾對它缺乏了解。”韓大元指出，此外，按照《立法法》第90條的規定，擁有違憲違法審查權的5個國家機關，包括國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會，10多年來也沒有行使過這樣的權力。

2003年，由于“孫志剛事件”的發生，引發國內對收容遣送制度的大討論。同年5月，三名法學博士向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，認為該辦法違憲。

“孫志剛事件的時候，大家認為這是啟動違憲審查機制的一個很好的契機，希望全國人大委員會對國務院原來的遣送條例作出廢除的舉動，給全社會一個很好的示范。最后雖然廢除了，但還是由國務院自己來廢除，并沒有通過全國人大對國務院條例監督的方式。”韓大元有些遺憾地表示，雖然問題解決了，但沒有用大家期待的違憲審查的方式。

而在此前的1999年還出現過齊玉苓案。原告齊玉苓以受教育權被侵犯為由上訴，在層層波折后，最高人民法院最終作出批復，認定被告陳曉琪等侵犯了齊玉苓依據憲法享有的受教育權。“齊玉苓案”被稱為“中國憲法司法化第一案”，最高人民法院針對該案作出的批復也開創了中國憲法作為民事審判依據的先河。

“由此可以看出，當公民的憲法權利受到侵犯時，可以憲法為依據來做判斷，然后通過司法方式來解決。但由于各種原因，最高法院最后又廢除了這個司法解釋。”韓大元告訴《中國新聞周刊》，30年來，整體上憲法實施方面有很多進展，但距離學術界和公眾的期待還有一些差距。

2012：通過憲法來凝聚社會共識

“習近平在12月4日的講話中，更強調執政黨必須要遵守憲法，按照憲法來治理國家。執政黨把憲法實施作為一個戰略性的考慮，把憲法實施作為依法治國的核心和出發點。”韓大元說。

“習近平總書記特別提到一句話，要使人民賦予我們的權力為人民謀利益，這是個重大觀念的轉變，以前沒有提過。”焦洪昌表示，以前的表述是黨領導人民，而現在是“權為民所賦”，透露出黨的權力是人民賦予的，這是憲法理念一個重大的變化。

韓大元分析說，在當前新的治理模式下，要通過憲法來尋求社會共識，包括執政黨在內的國家意志和人民意志要通過憲法這樣一個平臺表達出來，使它成為整個國家和社會發展的基本共識，“習近平的講話也是對執政黨治國理政理念的一個階段性的總結，對于憲法問題很多新的論述，也為憲法后30年的發展，奠定了一個良好的基礎。”

不過，韓大元也明確指出，這30年來憲法發展中最需要吸取教訓的地方之一是，如何真正把憲法作為國家發展的價值目標，而不要作為國家實現某個目的的手段，“目前把憲法作為工具化的現象還普遍存在，為達到某個目的就重視憲法，不需要的時候就不重視憲法。”

韓大元還建議，要進一步強化憲法監督，提供制度性保障，比如說在全國人大成立一個專門委員會性質的憲法委員會，由它來負責有關違憲的問題，肯定有利于推動中國違憲審查制度的發展，跟現有的人大制度也沒有理念上和制度上的沖突。

“另一個薄弱之處在于憲法教育，特別是領導機關、公權力的憲法教育非常薄弱，一些領導干部、掌握國家權力的人，仍然不把憲法作為國家的根本法。”韓大元提出，下一步強化的重點是理念的轉變，憲法的生命在于實施，得不到實施就沒有生命，如果憲法沒有生命，國家就沒有前途，人民的命運就得不到保障。

（實習生劉靜、范曉、丁洪法對本文亦有貢獻）