農地征收改革：走出“偽城鎮化”迷途

“農村集體土地征收補償未來會提高到現在補償價格的至少10倍？”河北省遷安市遷安鎮新寨村農民馬金山看到新聞后直嘀咕。

2012年11月28日，國務院常務會議討論通過了《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》（以下簡稱《草案》），對農民集體所有土地征收補償制度作了修改，會議決定將草案提請全國人大常委會審議。

在中共十八大召開期間，國務院總理溫家寶曾直言，本屆政府任期內，要著力“抓緊研究制定收入分配制度改革方案和制定農村集體土地征收補償條例”。如今，農地征收改革破題在即。

會議結束后，修改細節并未對外公布。未參與草案討論的北京大學法學院教授姜明安對此評論稱，“征收補償應該會提高到現在補償值的至少10倍”，很快這句話就成為一些網絡媒體的頭條新聞。這讓馬金山和很多村民一樣，都渴望成為“被征地補償”的一員。

“光是多補一些錢，是偽城鎮化，只是簡單地解決一部分商業性項目用地的矛盾。”中國人民大學土地資源管理系教授葉劍平接受《中國新聞周刊》采訪時說。

葉劍平承擔著國土資源部土地征收補償制度研究的課題。他認為，土地征收補償應該“平衡各方利益，包括商業性用地的被征地農民、公益性用地的被征地農民、歷史上的被征地農民，甚至讓那些哪怕是依舊種田的農民也能享受各種福利。”這也被視為未來集體土地征收補償制度的調整方向。

“補償會適當提高，但不可能是10倍”

“補償會適當提高，但不可能是10倍。”參與《草案》起草、討論的業內權威人士告訴《中國新聞周刊》。

葉劍平承擔著國土資源部土地征收補償制度研究的課題，在他看來，權衡各方，三條原則比較實際，是未來能夠實施下去的方案。其一，要體現對權利的尊重，保障農民的知情權、參與權；其二，根據土地原用途價格公平合理補償農民，但應在原用途價值的基礎上適當提高現金補償金額，作為強制征收的對價；其三，建立一套科學的、完善的失地農民社會保障體系。

“征你一頭牛，補你一頭豬。”這是一些地方對征地補償的形象比喻。根據《中華人民共和國土地管理法》第47條規定，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。但因農地產值相對較低，按此標準即便足額發放補償費用，也難以滿足農民失地之后的生活保障和發展需要。這也是一些農民反對、抵制土地征收的直接原因。

接受《中國新聞周刊》采訪時，姜明安舉例說：一畝地一般征收補償不超過6萬元，折合到每平方米補償不足100塊錢。政府以一畝地6萬元的價格征收后，轉手就可以通過招拍掛賣給開發商，價值600萬元，巨大的價差導致了矛盾頻發。

但是，如果一畝地賣了600萬元，是否600萬元全部給農民就合適？姜明安表示，如果所有賣地的錢都給農民，政府就沒有充足的資金改善醫療、教育、民生建設等方面。他認為，把全部賣地收入都給農民并不合理。

但問題在于，目前政府用于房地產的土地轉讓金收入，刨除必要的支出外，還有溢價。這些費用的用途在哪里？“在財政都不透明的情況下，增值的用途也不可能透明。”葉劍平說。

如何補償能做到公平合理？但具體補償多少，取決于政府對征收的集體土地所做的規劃，規劃成商品住宅用地，很值錢；規劃成綠地、垃圾場，就不太值錢。在不動產評估問題上，按原用途評估其價值是最基本的規則。“對于土地而言，要根據原用途最佳使用方式來決定補償。由于政府征地是強制行為，應當再加上一部分額外的補償。”葉劍平說，最大限度彌補因征地所受損失，確保被征收農民生活水平不因征地而降低。

“農民成為交易主體，百分之九十的市委書記都反對？”

新的集體土地征收，還需要解決一個無法回避的問題：誰來賣地？

“讓農民自己賣土地，真正成為土地的主人。”北京大學法學院教授姜明安等多位學者，多年呼吁要明確農民是土地交易主體。

但學者們的這一設想，首先就面臨著法律障礙。在現行憲法框架下，國家是土地交易的主體，集體土地不得由農民直接對外出售。若要開展建設，城市規劃區內的集體土地就必須先征為國有，然后才能上市交易。“但值錢的地都是規劃區內的土地”，葉劍平說，在城市規劃區外的集體土地則不太值錢。

此外，現實障礙也不容忽視。一些農村地區，補償款被鯨吞等腐敗現象層出不窮。無論是烏坎事件，還是江蘇邳州暴力征地致死人命案，都與征地款截留有關。

“村支書、村長和會計三個人就定了，就像是他們三個人的土地。”遷安市當地一位村干部告訴記者。人們常說，“別拿村長不當干部”，其中就含這個意思。

一般來說，農村土地征用的補償費用包括土地補償費、安置補償費及地上附著物和青苗的補償費四項。除后兩項明確歸農民個人外，前兩項均為集體所有。這意味著農民獲得土地征收補償，必須通過集體來發放。

但是，“集體”權力的運作，要靠一系列政治規則來規定和保證。“從技術角度講，難以落實的集體權力，容易變成農村基層官員手中個人的權力。如果這點不落實，集體土地上市交易可能會導致極大的腐敗。”葉劍平說。

燕京華僑大學校長華生還有著一個擔心：“縮小征地范圍，只征公益性用地，農民是土地交易主體，假定這些話是對的，也是可以做的，它暗含著的前提是，土地財政現在就要立即結束。”

據不完全統計，從1999年至2011年，13年間，全國土地出讓收入總額約12.75萬億元，幾乎年均1萬億元。華生告訴《中國新聞周刊》，無論是讓政府來賣地，還是農民賣地，繞不開的就是，用什么樣的機制來替代土地財政。

姜明安笑稱：“農民成為交易主體——百分之九十的市委書記都反對我的建議，老百姓喜歡，但的確暫時不能實現。”姜明安呼吁，《土地管理法》要大修，他希望通過立法打通城市和農村、土地和房屋、集體和國有、征收和交易的阻隔。

“有這么多障礙，修法也只能是有限目標，不是簡單讓農民自己賣地或者補償提高10倍，就會解決征地矛盾。”葉劍平說。

曾經參與《草案》研討的北京大學法學院憲法學教授張千帆對《中國新聞周刊》表示，此次修法的重點是提高集體土地的征收補償標準，并不涉及農村集體土地交易主體等問題。

“想賣地，又害怕賣地”

河北省遷安市遷安鎮新寨村村民馬金山經常看到很多征地拆遷的新聞，有人一夜一貧如洗，有人一夜暴富。從心里，他也希望成為那個暴富的人。

前兩年新寨村村西修路征地、村南治理河流污染，新建一個公園征地，因為是公共利益，村民的補償不多，一畝地有四五萬元的補償。馬金山聽說了遷安市城南平房改造拆遷，很多人三間瓦房換了城里一套三居室，而灤河以西的規劃建設中，不少農民分到上百萬元補償款。“那么多錢，誰不羨慕？”

但是很多規劃都與馬金山無關，他仍然“被規劃”為只是一個種地的農民。想賣地，又害怕賣地。無一技之長，沒了土地，何以安放自己的人生？馬金山的一個親戚是位獨身老人，2001年就賣了農地，得3萬元“巨款”后打算享受人生。沒想到之后物價、房價飛漲，到2008年就花光了。

土地被征收后，農民怎么生活，臺灣的經驗或許可以借鑒。

上世紀50年代，臺灣地區進行土地改革時，當局曾勸農戶不要為了眼前的享受便宜賣地，并在農村成立互助組織，對農民進行培訓，使農民成為訓練有素的產業工人，或者成為種植高收益產品的農場主，這一舉措被認為為日后臺灣經濟起飛奠定了基礎。

健康的城市化與農村現代化的過程，使得臺灣減少了貧民窟，減少了未經過培訓的低端的勞動力，減少了未來的社會隱患。一旦大量的農民失去土地，在城鎮又失業、基本生活保障受到威脅的時候，將容易引發社會問題。

“實現最大范圍的公平，而不是僅實現一部分人的公平。”葉劍平說，征地補償需要政府在就業、社會保障上發力，要讓被征地農民真正融入城市。“重點要解決好被征地農民的社保和工作問題，還有住房問題和隨遷子女的教育問題等等。這才是土地出讓增值收益應當重點解決的問題。”

換言之，不能把補償和安置兩個問題混在一起，將所有失地農民的安置問題甩給社會。

“未來的改革思路應該是，財產性補償以貨幣化的方式支付，即現金補償；安置補償則通過就業安置、生活保障性安置、納入城市社會保障體系等方式實現，改變此前一次性發放征地補償款的結構。”國土資源部法律中心顧問、中國社科院農村發展研究所社會問題研究中心主任楊重光告訴《中國新聞周刊》。