高考分省命題考試政策效度分析

一、高考分省命題考試政策效度評估的內(nèi)涵與方法

我國的高考政策是國家面向全國公眾，為高校選拔合格新生進而為國家選拔人才的考試政策，屬于公共政策領(lǐng)域。在公共政策視野，考試政策是考試權(quán)力機構(gòu)，為了考試事業(yè)的發(fā)展或為了解決考試活動中已經(jīng)存在或可能出現(xiàn)的問題、實現(xiàn)考試相關(guān)的公共利益，根據(jù)歷史條件和現(xiàn)實情況制訂的考試行動過程方案。考試政策包含考試發(fā)展政策（考試改革政策等）、考試實施政策（試題命制政策等）、考試管理政策（考生資格政策等）等[1]。

公共政策評估是政策評估主體依據(jù)設(shè)定的政策目標，通過相關(guān)的評估程序，分析公共政策制定、實施等各個環(huán)節(jié)，對政策效度進行評價，以判斷政策目標是否實現(xiàn)或?qū)崿F(xiàn)程度的活動[2]。政策效度指的是政策在多大程度上實現(xiàn)了預(yù)期的目標。它通過對預(yù)期政策目標與實際政策結(jié)果的差距來分析確定[3]。對政策效度進行調(diào)查分析有利于促進政策的科學化，有利于合理配置政策資源，同時也是決定政策未來走向的重要依據(jù)。

政策評估是一個動態(tài)的過程，在調(diào)查分析過程中，須用多種科學的評估方法，以使評估的結(jié)果更具有準確性和科學性。政策效度評估常用方法有四種：（1）前后對比法；（2）專家判斷法；（3）自我評估法；（4）對象評定法。對象評定法是由政策對象通過親身感受和了解對政策及其效度予以評定的方法。由于政策對象既是政策的承受者，又是政策活動的主體，他們對政策的成敗得失有切身感受，因而最有評價發(fā)言權(quán)。筆者采用對象評估法，在廣東省對高考分省命題考試政策效度進行調(diào)查分析與評估。

二、高考分省命題考試政策實施現(xiàn)狀

分省命題，古已有之。古代西周的選士制和漢代的察舉制，就有按人口比例貢士的嘗試。科舉制誕生之后，從宋代的“逐路取人”到明、清的“分卷（南、北、中）施考、分省錄取”，以及民國時期的分區(qū)考試，都可以說是“分省命題”的雛形。

1949年以后，我國的高考制度也可看作是一部“統(tǒng)”（統(tǒng)一命題）“分”（分省命題）史。在1952年建立全國統(tǒng)一高考之前，就有了分校命題（各高校自主命題）、分區(qū)命題（六大行政區(qū)[1]）等形式，只不過沒有分省命題之名，但已有分省命題之實。即使在建立統(tǒng)一高考制度之后，1958年也實行過分省命題，但只實施了一年。1977年恢復(fù)高考時，因來不及準備，也只好實行分省命題，但由于存在諸多弊端，在1978年又恢復(fù)全國統(tǒng)一命題。1985年上海開始高中畢業(yè)會考與高考科目設(shè)置改革的試驗，上海高考單獨命題[4]。2002年北京也開始實行自主命題。2004年分省命題省（市）增加到11個。到2006年，全國實行高考分省命題的省份已達16個，涉及的考生占全國考生的65%左右。至此，高考分省命題格局已基本形成。2007年隨著廣東、山東、海南、寧夏四省（區(qū)）新課程高考改革方案的出臺，高考分省命題的省（區(qū)）數(shù)量進一步擴大到18個。但由于主客觀原因，海南、寧夏高考試卷仍由教育部考試中心命制，也就是說全國真正實行分省命題的省份只有16個。

可以說，1949-1985年的高考分省命題有不得已的原因，是偶然現(xiàn)象，是特殊政策；1985-2004年的高考分省命題是個別現(xiàn)象，是改革試點，是改革政策；那么，2006年至今的高考分省命題則已成為一種常態(tài)政策。

三、高考分省命題考試政策的目標

政策目標即政策制定者所期望的通過政策實施所達到的解決問題的社會效果或所要避免的消極社會影響，它是政策的靈魂，也是實施、評估政策方案的出發(fā)點[5]。一般而言，制定政策總是為了達到一定的目標，不會有無的放矢的政策。

《教育部關(guān)于印發(fā)<普通高等學校招生全國統(tǒng)一考試分省命題工作暫行管理辦法>的通知》（以下簡稱《通知》）中明確說明“高考分省命題是在全國統(tǒng)考的框架內(nèi)，由教育部授權(quán)，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市教育行政部門，根據(jù)《普通高等學校招生全國統(tǒng)一考試大綱》（以下簡稱《考試大綱》）自行組織命題工作，《考試大綱》由教育部考試中心負責制訂。”《通知》中第三條明確提出分省命題工作按照有助于高等學校選拔人才；有助于中等學校實施素質(zhì)教育；有助于擴大高校辦學自主權(quán)的原則實施，同時，要有利于考試的科學公正、安全高效與準確規(guī)范[6]。這些是高考分省命題考試政策明確宣示的目標，是該項政策的顯性目標。當然，高考分省命題考試政策也有促進社會穩(wěn)定、降低政策風險等隱性目標，本文不作討論。

四、高考分省命題考試政策效度調(diào)查分析

高考分省命題考試政策自2004年開始推廣，是迄今推行范圍最廣、穩(wěn)定實施時間最長的高考改革政策，其效度如何，值得分析。筆者于2011年5月中旬在廣東省對此項政策的效度進行了一次調(diào)查研究。

1.樣本與問卷

樣本的選擇要具有科學性、可行性、全面性、代表性和均衡性。因此，在選擇樣本時，主要從以下幾個方面進行選擇。

（1）省份的選擇

選取廣東省進行高考分省命題考試政策效度分析是因為廣東省位于我國改革開放的前沿，是全國人口大省，經(jīng)濟大省，經(jīng)濟條件比較好，新課程改革、高考改革啟動比較早，自2004年開始自主命題，至今已有7年的命題經(jīng)驗，順利實現(xiàn)從國家卷到地方卷地平穩(wěn)過渡，有著較為完善的命題管理體制和運行機制，對此進行分析，具有較高的信度。

（2）地區(qū)的選擇

結(jié)合樣本的代表性與調(diào)研的可行性，本文選取了廣東省省會城市G市、經(jīng)濟較為發(fā)達的Z市、以農(nóng)業(yè)為主的欠發(fā)達的D縣三個地區(qū)作為調(diào)研的對象，這三個地區(qū)分別代表省級、地市級、縣級三個層次，這樣就具有一定的代表性。

（3）學校的選擇

本論文主要選取了高中和大學。其中高中有省級、地市級、縣級三個不同層次；大學有國家211大學、地方院校、高職高專院校以及主要針對高考落榜生而舉辦的民辦高校。

（4）對象的選擇

本研究主要采用抽樣的方法，這種方法的優(yōu)點在于實施便利、易于組織、省時省力，因而它適合大規(guī)模的調(diào)查研究。本研究所抽樣調(diào)查的對象有高中生、大學生、高中教師、高中校長、高校教師、高校招辦人員、學生家長（主要是高三學生家長），因為這些群體對高考關(guān)注較多。

（5）問卷總量與問卷分布

本次調(diào)查共發(fā)放問卷550份，回收問卷550份，有效問卷538分。有效問卷分布按身份劃分，學生問卷371份，教師問卷110份，校長問卷14份，學生家長問卷27份，高校招生人員16份；按地域劃分，副省級問卷139份，地市級問卷141份，縣級問卷140份，另外高校問卷118份。該問卷為自編問卷。問題1—6主要用來了解調(diào)查對象對分省命題是否實現(xiàn)了教育部考試中心所提出的6個政策目標。第7個問題主要用來了解人們對高考分省命題考試政策的總體評價，問題1—7是封閉性的。問題8是開放性的，主要是用來了解調(diào)查對象對高考分省命題是否還有其他的評價。

2.結(jié)果統(tǒng)計分析

為了保證問卷調(diào)查的有效性，在調(diào)查之前進行統(tǒng)一的講解，要求每一個被調(diào)查的對象認真、坦率、真實地回答每一個問題。問卷回答完后當場回收。調(diào)查結(jié)果輸入Exel2003統(tǒng)計軟件進行數(shù)據(jù)整理分析。

（1）“有助于高等學校選拔人才”目標效度分析。就“高考分省命題是否有助于高等學校選拔人才”這一目標效度，我們在該省范圍內(nèi)抽樣調(diào)查了2所211學校、2所地方院校、2所高職高專和2所民辦高校的校長、教師和招辦工作人員，調(diào)查結(jié)果如下圖1所示。

從圖1可以看出：在受訪的8位校長中，有近62.5%的大學校長認為高考分省命題不太有助于或完全無助于高校選拔人才；在受訪的16位高校招生人員中，只有25%的高校招辦工作人員認為高考分省命題完全有助于或基本有助于高校選拔人才。在受訪的20名大學教師中，有高達80%的大學教師認為高考分省命題不太有助于或無助于高校人才的選拔。可見，高考分省命題考試政策在實現(xiàn)“有助于高校選拔人才”這一政策目標上的回應(yīng)度是不高的。

（2）“有助于中等學校實施素質(zhì)教育”目標效度分析。從某種意義上說，高考分省命題考試政策的出臺旨在讓地方有權(quán)制定符合各自情況的教學與考試大綱，進而通過調(diào)整考試內(nèi)容，使高考在本省實施素質(zhì)教育方面更好地發(fā)揮“指揮棒”的作用。然而，我們通過統(tǒng)計分析大學生、高中生、高中教師、高中校長的調(diào)查問卷發(fā)現(xiàn)情況并非如此。以下是對這一目標效度的調(diào)查結(jié)果。

由圖2可以看出：在受訪的297名高中生和74名大學生中，有62.29%的高中生和73.32%的大學生認為高考分省命題不太有助于或完全無助于中等學校實施素質(zhì)教育；在受訪的90名高中教師中，有高達63.33%的高中教師認為高考分省命題不太有助于或完全無助于中等學校實施素質(zhì)教育；在受訪的6名高中校長中，也是高達66.67%的高中校長認為高考分省命題不太有助于或完全無助于中等學校實施素質(zhì)教育。

（3）“有助于擴大高校辦學自主權(quán)”目標效度分析

高考分省命題作為擴大自主權(quán)的一種積極嘗試，要“有助于擴大高校辦學自主權(quán)”。然而，目前我國高考試題是由教育部考試中心或各省（市）教育考試院（中心）統(tǒng)一命制，加之高校招生錄取體制的核心是全國統(tǒng)考，根據(jù)“考生志愿+總分”從高分到低分按照120%的比例調(diào)檔，這使得高校幾乎無權(quán)選錄自己認為有培養(yǎng)前途但分數(shù)稍低的考生。也就是說，高考分省命題幾乎無助于擴大高校辦學自主權(quán)。通過對高校招辦人員和大學校長的調(diào)查也驗證了這一點。

（4）“有利于考試的科學與公正”目標效度分析

科學與公正是所有考試都必須遵循的首要原則。[7]要提高考試的科學性就要盡量減小誤差，提高考試的信度和效度。華中師大魯子問教授從定性與定量兩個方面曾對全國統(tǒng)一的高考英語作文與分省命題的15道英語作文題命題質(zhì)量進行對比分析，發(fā)現(xiàn)試題效度存在較大差距，分省命制的作文試題73.3%語用目的不合理。通過對高中學生、高中教師、高中校長和大學生的調(diào)查問卷統(tǒng)計分析也驗證了這一點。

（5）“有利于考試的安全與高效”目標效度分析

由于現(xiàn)代信息技術(shù)的廣泛使用，使得高考的安全風險大大增加。在全國統(tǒng)一命題的模式下，一旦發(fā)生試題泄密的情況，影響范圍將波及到全國的考生，而在高考分省命題的背景下，其影響范圍則縮小很多。但通過對高中學生、大學生、高中教師、高中校長、學生家長的調(diào)查問卷統(tǒng)計我們發(fā)現(xiàn)另外一些答案。有超過六成的受訪者認為高考分省命題不太有利于考試的安全與高效。他們對考試安全表示擔憂，對高額的考試費用表示憤慨。高考分省命題考試政策從理論上來看是降低了風險系數(shù)，但從實際操作來講，高考分省命題囿于一省之內(nèi)，在保密、回避等環(huán)節(jié)上的執(zhí)行難度相對于全國統(tǒng)一高考要大得多，風險系數(shù)非小反大成為不容回避的事實。

（6）“有利于考試的準確與規(guī)范”目標效度分析

克服命題上的主觀性與隨意性，增強命題的準確性與規(guī)范性，確保考試的科學性，對于規(guī)模大、影響廣、要求高、時間短的高考命題來說尤為重要。高考分省命題考試政策的目標之一就是要“有利于考試的準確與規(guī)范”。

通過對高考分省命題考試政策的六個目標進行效度分析可以看出：盡管高考分省命題的理論優(yōu)勢十分明顯，如有利于地方政府在發(fā)展教育這一公共事務(wù)中發(fā)揮更為積極、充分的作用；有利于高校有針對性地選才；有利于為基礎(chǔ)教育改革和實施素質(zhì)教育創(chuàng)造較為寬松的環(huán)境等等，但其政策效度并不理想，與政策目標相距甚遠。有些受訪者甚至強烈要求教育部收回高考命題權(quán)。通過對538份有效問卷統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，高達75.28%的受訪者認為弊大于利。如圖3所示。

這一調(diào)查結(jié)果與2005年7月搜狐新聞網(wǎng)和2007年7月新浪網(wǎng)的調(diào)查結(jié)果一致。2005年7月搜狐新聞網(wǎng)就“你贊同高考分省命題嗎？”展開網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查，共有3406人參與網(wǎng)絡(luò)投票，結(jié)果只有17%的人表示贊同，有高達83%的人持反對意見。[1]

2007年7月央視開辟了一檔網(wǎng)絡(luò)辯論賽《網(wǎng)辯天下》[2]，辯題之一是《全國高考應(yīng)統(tǒng)一命題還是分省命題》，新浪網(wǎng)開通網(wǎng)絡(luò)留言系統(tǒng)，共有5037名網(wǎng)友留言，其中支持全國高考應(yīng)統(tǒng)一命題的有4645人，占92.22%；而支持全國高考應(yīng)分省命題的僅392人，只占7.78%，時隔兩年，高考分省命題考試政策的支持率不升反降！由此，我們很難說高考分省命題在多大程度上實現(xiàn)了其預(yù)期的政策目標。

五、高考分省命題考試政策調(diào)整對策建議

通過對該省的調(diào)查分析清楚地說明，高考分省命題考試政策沒有實現(xiàn)其預(yù)設(shè)目標。盡管影響高考分省命題考試政策效度的因素有許多，但其主要原因則是：高考改革過于復(fù)雜，分省命題政策目標設(shè)置過高，單靠分省命題政策不可能實現(xiàn)如此復(fù)雜的目的。

分省命題只是高考改革政策中的一項，解決的只是命題權(quán)的分配問題，不可能解決高考所有的困難。但是，高考分省命題考試政策的目標卻是整個高考改革的目標。

我們知道政策越復(fù)雜，執(zhí)行的難度越大，尤其是綜合性、創(chuàng)造性較高的改革政策，執(zhí)行難度較大[8]。高考分省命題是對我國高考大一統(tǒng)考試制度的突破，是我國高考制度的一項重大改革，是涉及高校招生考試乃至教育全局的重大制度性改革。它所涉及的目標團體不僅包括教師、學生、還包括各級教育行政部門的管理者、相關(guān)的社會團體或單位，甚至還包括學生的家長等等。其政策目標對象的數(shù)量之多、規(guī)模之大、影響之廣令人難以想象。所有這些無不昭示著高考分省命題考試政策執(zhí)行的難度之大。

由于當今之高考已成為舉國之大考，牽涉到社會的方方面面，要實現(xiàn)高考分省命題考試政策預(yù)期目標，必須多管齊下。也就是說，高考改革不僅僅是一場教育改革內(nèi)部的改革，它是宏大的社會改革系統(tǒng)中的一個不可或缺的子系統(tǒng)；高考改革也決不是一個單純的教育問題，它是一個需要綜合治理的社會問題。高考改革要想取得突破，必須跳出教育改革的小圈子，立足社會，放眼世界，順應(yīng)潮流，推陳出新，綜合治理。那種寄希望于考試科目的調(diào)整、命題權(quán)限的下放來達到其目標的考試政策是注定不會有較高效度的。

所以，高考分省命題政策需要調(diào)整，才可能維持其發(fā)展。我們認為，調(diào)整高考分省命題政策的對策有三。

1.強化政策執(zhí)行

這一對策就是進一步強化分省命題政策的執(zhí)行，強化政策目標，加強政策執(zhí)行的措施，比如增加分省命題經(jīng)費和人員，提高高考分省命題的試題質(zhì)量。

2.調(diào)整政策目標

這一對策要求合理調(diào)整政策目標，使分省命題政策只承擔其能夠承載的目標。

高考改革政策事關(guān)國家選才用人，涉及社會發(fā)展，關(guān)乎家族命運和個人前程，是一項涉及國家和社會各個層面的大事[9]。高考分省命題政策目標的“三個有利于，三個有助于”中的任何一項目標都是牽一發(fā)而動全身的目標，必須有整體改革的思路，從國家的高度，以全社會公共利益最大化為指向，進行系統(tǒng)的政策改革設(shè)計。高考分省命題政策即使有效，也只可能是在高考改革這個政策體系有效的內(nèi)部，實現(xiàn)其政策效度。所以高考政策應(yīng)該集中國家和社會、機關(guān)和企業(yè)、學校和教師、家長和學生各相關(guān)政策主體，在公共利益最大化的前提下，實現(xiàn)盡可能的利益平衡，制定出長遠的改革路線圖和當下的改革措施，而不是像分省命題政策這樣由教育考試部門在自身職權(quán)范圍內(nèi)進行宏大理想的改革。

其實，高考分省命題政策要科學地設(shè)置目標的話，倒也是非常可行的政策，也就是把目標設(shè)定在教育考試行政部門職權(quán)可以實現(xiàn)的范圍之內(nèi)。如：通過高考分省命題政策，使試題更適合本省學生，尤其是文化、社會、歷史環(huán)境，從而降低考試的社會文化認知負荷，更為準確地考查學生的能力，進而使高等學校在本省市能選拔其所需的人才。比如讓廣東的學生寫“荔枝蜜”就比寫“我的地壇”更能合理地考查他們的寫作能力，這樣高校就能選擇更具有寫作能力的學生。

3.終止政策實施

這一對策就是結(jié)束高考分省命題政策的實施，重新回到統(tǒng)一命題的政策，或者制定新的命題政策。

我們認為，對策1和對策3的政策風險都很大。對策1強化高考分省命題考試政策的執(zhí)行，只會加大政策執(zhí)行成本，而政策目標仍然無法實現(xiàn)；對策3肯定會因為既行政策終止而帶來政治、社會、教育風險。

所以，理性的選擇是實施對策2，我們沒有必要終止高考分省命題政策，而是調(diào)整分省命題政策目標，促進高考分省命題考試政策的科學性，使其承擔可以承擔的目標，而不是用一個過于宏大的目標來束縛其發(fā)展。因此，高考分省命題考試政策的目標應(yīng)以本省（市）教育發(fā)展為核心目標，即高考分省命題工作應(yīng)有助于設(shè)計本省（市）考生在高考中能充分展現(xiàn)其能力的試題，從而使高等學校可以從本省（市）選拔其所需的人才。這一對策既不會加大政策實施的成本，也不會導(dǎo)致政策實施的風險。

參考文獻

[1] 魯子問.高考政策的國家利益優(yōu)先性探討.考試研究，2006（4）.

[2] （美）沙維奇.公共政策分析和規(guī)劃的初步方法.北京：華夏出版社，2002.

[3] 張國慶.公共政策分析.上海：復(fù)旦大學出版社，2004.

[4] 楊學為.高考文獻.北京：高等教育出版社，2003.

[5] 陳振明.公共政策分析.北京：中國人民大學出版社，2003.

[6] 教育部.普通高等學校招生全國統(tǒng)一考試分省命題工作暫行管理辦法.中華人民共和國教育部公報，2006，（10）.

[7] 廖平勝.考試學原理.武漢：華中師范大學出版社，2003.

[8] 謝明.公共政策分析.北京：中國人民大學出版社，2004.

[9] 魯子問.國家·考試·人.武漢：湖北人民出版社，2006.（責任編輯 任洪鉞）