“以錢養(yǎng)事”改革錯(cuò)了嗎？

9年前，以“咸安政改”經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)，湖北省全面推行的撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”改革，并實(shí)行“以錢養(yǎng)事”為主要形式的農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，近來似有明顯“回潮”的跡象。湖北一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)悄悄地恢復(fù)了部分站所，據(jù)說在更高的層面上，今年初甚至還專門討論過是否應(yīng)恢復(fù)“七站八所”。

“這是一種傳統(tǒng)思維，很多同志一遇到困難、問題，就想走回頭路，覺得萬事萬物還是都由政府來親自抓、具體管最靠譜，最放心，但這能行嗎？改革開放之前政府無所不管、無所不能、無微不至的歷史不是證明過這種搞法不行么？”當(dāng)年“咸安政改”的發(fā)起人宋亞平激動(dòng)地質(zhì)問道。

“咸安政改”爭(zhēng)論至今

12年前，時(shí)任湖北省咸寧市咸安區(qū)區(qū)委書記的宋亞平，推動(dòng)了包括“以錢養(yǎng)事”在內(nèi)的14項(xiàng)改革，全國矚目。所謂“以錢養(yǎng)事”的“咸安政改”，就是政府在用有限的財(cái)政資金向社會(huì) “采購”農(nóng)業(yè)服務(wù)—即財(cái)政資金“養(yǎng)事不養(yǎng)人”。但這場(chǎng)“咸安政改”從一開始就充滿了爭(zhēng)議，爭(zhēng)議之聲至今未息。

“我為什么要撤‘七站八所’？”目前擔(dān)任湖北省社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)的宋亞平說，“它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，也是那個(gè)時(shí)期黨和政府領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作方式方法的烙印。成立之初尚屬為農(nóng)村社會(huì)提供公共服務(wù)、公益服務(wù)的機(jī)構(gòu)，后來慢慢變成緊密圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的行政‘附庸’了。湖北省七站八所人員加在一起有20多萬人哪！真正擁有一技之長(zhǎng)的科技人員不足零頭數(shù)，其他的都是‘七大姑八大姨’，成了縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府往里塞人的地方，根本不能為農(nóng)村提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)！”

宋亞平打開電腦向記者透露了一些調(diào)查數(shù)據(jù)，“咸安多年來的實(shí)踐證明，經(jīng)過改革，人、財(cái)、物等各種生產(chǎn)要素得到了有效組合，原先死氣沉沉、步履維艱的‘官辦’事業(yè)單位，現(xiàn)在大多變成了充滿朝氣、奮發(fā)圖強(qiáng)的民營(yíng)性質(zhì)的服務(wù)中心或經(jīng)濟(jì)實(shí)體。職工的思想觀念得到了極大的轉(zhuǎn)變，服務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)明顯增強(qiáng)……廣大農(nóng)村的服務(wù)市場(chǎng)一片盎然生機(jī)。”

宋亞平對(duì)《南風(fēng)窗》記者說：“其實(shí)，早在我推行改革之前，‘七站八所’就已經(jīng)‘線斷了，網(wǎng)破了，人散了’。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，導(dǎo)致這一傳統(tǒng)的生產(chǎn)關(guān)系全面‘崩潰’的根本原因，不是我宋亞平發(fā)明的‘以錢養(yǎng)事’，而是農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后生產(chǎn)力變化的必然結(jié)果。就像一個(gè)不可能再蘇醒的植物人，我只是拔掉了插在其鼻子上的管子。”

2003年11月，在咸安改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，湖北省委出臺(tái)《關(guān)于推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見》，確定了7個(gè)縣市區(qū)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革試點(diǎn)，在全國率先開始推行“以錢養(yǎng)事”的新體制機(jī)制。“七所八站”統(tǒng)統(tǒng)“原地臥倒”，全部整體轉(zhuǎn)制，與政府在人、財(cái)、物上完全脫鉤。這項(xiàng)改革涉及全省20多萬名體制內(nèi)干部職工面臨轉(zhuǎn)換身份，人心震動(dòng)。

“沒有人膽敢針對(duì)省委去‘抗議’，只能把無名怨恨發(fā)泄到作為此項(xiàng)改革‘始作俑者’的我頭上。一時(shí)間，我成了矛盾的漩渦中心。”宋亞平覺得委屈。2004年，他寫了一篇長(zhǎng)文《農(nóng)村“以錢養(yǎng)事”改革的是非曲直》，想從正面解釋“以錢養(yǎng)事”改革的必要性、必然性和可行性。但這篇文章寫后未發(fā)表過。

2006年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革在湖北全省接近尾聲，20多萬名鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位職工轉(zhuǎn)換為“民辦非企業(yè)組織”的從業(yè)人員，其中一部分技術(shù)人員，通過公開招投標(biāo)成了政府為農(nóng)民購買服務(wù)的供給方。

搞亂了，還是搞活了？

華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰一直是“以錢養(yǎng)事”改革的堅(jiān)決反對(duì)者。他認(rèn)為，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村工作方式是“下去—籠統(tǒng)，回來再分工”，一旦鄉(xiāng)村有了中心工作，則鄉(xiāng)村各級(jí)各部門都會(huì)一并來進(jìn)行中心工作的突擊，比如林權(quán)改革、合作醫(yī)療改革、抗旱救災(zāi)、農(nóng)技推廣、防疫、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)等等，都在農(nóng)村具有綜合性、突發(fā)性、階段性特點(diǎn)，這些都需要政府抓在手中自己做最有效。如果強(qiáng)調(diào)專業(yè)化和市場(chǎng)化，每項(xiàng)具體事業(yè)都要從市場(chǎng)上購買，則幾乎不可能，不僅沒有足夠的潛在服務(wù)供給者，而且購買成本會(huì)極高，變得形式上很市場(chǎng)，實(shí)質(zhì)上無內(nèi)容了。

賀雪峰認(rèn)為咸安創(chuàng)造的“七站八所”改革是“徹底地失敗了”。他甚至斷言：“我相信，湖北省鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位‘以錢養(yǎng)事’的改革，終究在折騰一大圈后，還是要改回到政府主辦的事業(yè)單位的原路上來。只是這個(gè)改來改去所交的學(xué)費(fèi)實(shí)在太高。”

根據(jù)賀雪峰提供的材料：鄂西一位長(zhǎng)期從事農(nóng)村工作的縣長(zhǎng)評(píng)價(jià)這項(xiàng)改革的后果是四句話，即“財(cái)政負(fù)擔(dān)加重了，人員搞少了，感情搞生了，思想也搞亂了”。這位縣長(zhǎng)顯然認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革是相當(dāng)?shù)牟怀晒Α?/p>

但宋亞平說，他也認(rèn)識(shí)這個(gè)縣長(zhǎng)，也去該縣專門調(diào)查過，發(fā)現(xiàn)這里絕大多數(shù)“七站八所”早在改革前便已經(jīng)“散伙”了，本是個(gè)乘勢(shì)整體轉(zhuǎn)制的好機(jī)會(huì)，但縣里領(lǐng)導(dǎo)不想得罪人，轉(zhuǎn)換身份的事情根本就沒搞，工資還得照發(fā)。現(xiàn)在又要花錢招標(biāo)請(qǐng)技術(shù)人員來給農(nóng)民服務(wù)，負(fù)擔(dān)當(dāng)然加重了。

因?yàn)椤捌哒景怂庇邢喈?dāng)一部分是農(nóng)業(yè)部門的，所以對(duì)咸安改革，農(nóng)業(yè)部的態(tài)度是鮮明的，認(rèn)為“七站八所”不能砍。湖北省京山縣孫橋水利站有7名職工，改革后有3名被留聘為水利公益服務(wù)人員，牽頭人是原水利站站長(zhǎng)史可祥。他在水利站工作20多年，對(duì)全鎮(zhèn)水利可謂了如指掌。京山縣水利系統(tǒng)“以錢養(yǎng)事”改革的結(jié)果，史可祥用三句話來形容：“人心改亂，優(yōu)秀人才改走，資產(chǎn)改光。”

2008年，賀雪峰和他的學(xué)生在鄂西建始縣的三里鄉(xiāng)調(diào)查，三里鄉(xiāng)原來是湖北省的百強(qiáng)油菜鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在全鄉(xiāng)卻不再播種油菜。其中原因之一是農(nóng)技推廣體系的解體，使得本來可以在農(nóng)村推廣的諸多節(jié)省勞力的農(nóng)業(yè)技術(shù)沒有辦法推廣，而在大量農(nóng)村勞動(dòng)力向外轉(zhuǎn)移、農(nóng)民勞動(dòng)力市場(chǎng)價(jià)格很高的情況下，比較花費(fèi)勞動(dòng)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)急需節(jié)省勞動(dòng)力的技術(shù)推廣。但目前農(nóng)技推廣體系基本解體，且無論如何政府也不會(huì)去購買這些新出現(xiàn)的節(jié)省勞動(dòng)力技術(shù)的推廣。

宋亞平不同意賀雪峰的分析判斷，他認(rèn)為農(nóng)民不種油菜并不是因?yàn)閭鹘y(tǒng)農(nóng)技推廣體系解體，而是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的比較效益太低，連種糧植棉都不賺錢，何況是油菜！“按老賀的說法，現(xiàn)在全國很多地方并沒有搞‘以錢養(yǎng)事’的改革，那里的農(nóng)村大片良田照樣拋荒不種，你怎么解釋？”

部分三農(nóng)學(xué)者對(duì)“以錢養(yǎng)事”改革的批評(píng)還包括：撤了“七站八所”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府固然可以向社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)購買對(duì)農(nóng)民的服務(wù)，但他們的購買意愿是否強(qiáng)烈？因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府往往以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為主要目標(biāo)，對(duì)為農(nóng)民提供服務(wù)不是太熱心；“以錢養(yǎng)事”本身缺少基本的市場(chǎng)條件，如市場(chǎng)主體多元化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化等，因此改革設(shè)計(jì)中的“農(nóng)民認(rèn)可、考核兌現(xiàn)”，就必然無法落實(shí)；“七站八所”人員曾是縣鄉(xiāng)干部主要的后備力量，現(xiàn)在即使他們被聘為農(nóng)技公益服務(wù)人員，也永久失去了上升通道，因此沒有足夠人才愿意到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，等等。

“不管他們現(xiàn)在怎么說‘以錢養(yǎng)事’，也包括我自己的一些想法，無論對(duì)與錯(cuò)，都得要經(jīng)過歷史來檢驗(yàn)。我當(dāng)年在咸安搞‘五保合一’的時(shí)候，說好說壞的都有，很多干部群眾不理解甚至強(qiáng)烈反對(duì)，12年之后，全國不都在廣泛推行這項(xiàng)改革么！”宋亞平堅(jiān)定地說。

基層改革難在哪里？

2012年2月，三農(nóng)學(xué)者李昌平在一篇《由“一號(hào)文件”想到“咸安政改”》的文章里寫到：“2012年的‘一號(hào)文件’說：強(qiáng)化基層公益性農(nóng)技推廣服務(wù)。充分發(fā)揮各級(jí)農(nóng)技推廣機(jī)構(gòu)的作用，著力增強(qiáng)基層農(nóng)技推廣服務(wù)能力……我邊讀文件邊思考著：2012年，咸安會(huì)不會(huì)‘深化改革’、把宋亞平同志改過去的東西再改過來呢？‘咸安改革’中被逼辭職‘下海’的人會(huì)不會(huì)都‘上岸’來，咸安農(nóng)業(yè)服務(wù)體系會(huì)不會(huì)由現(xiàn)在‘以錢養(yǎng)事’的狀態(tài)回到從前的‘以錢養(yǎng)人、以人做事’的狀態(tài)呢？經(jīng)驗(yàn)告訴我，可能性極大！因?yàn)橛绣X了。”

李昌平接著寫道：“在分稅制和分灶吃飯的體制下，改革對(duì)于基層政府的第一責(zé)任人來說，往往就是‘甩包袱’……其實(shí)，這樣的改革未必符合鄧小平‘三個(gè)有利于’的標(biāo)準(zhǔn)，甚至可能是違背‘三個(gè)有利于’標(biāo)準(zhǔn)的。”他最后發(fā)問：“改革搞了30年，法制已經(jīng)比較健全了，改革是不是應(yīng)該納入法制化的軌道了？”

“湖北之所以搞‘以錢養(yǎng)事’，其中一個(gè)理由就是取消農(nóng)業(yè)稅后不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，縣鄉(xiāng)收入減少，而不得不進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，以降低縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力。”賀雪峰說，“‘以錢養(yǎng)事’改革是因?yàn)榭h鄉(xiāng)財(cái)政收入不足而被倒逼出來的辦法。既然現(xiàn)在國家有錢了，就不再需要這個(gè)有問題的制度了。因?yàn)椤藻X養(yǎng)事’改革，湖北省20多萬‘七站八所’干部受到了委屈，對(duì)他們不公正。湖北省4000多萬農(nóng)民因?yàn)闆]有獲得基本公共服務(wù)，利益受到極大損失。為了湖北省4000多萬農(nóng)民的利益，湖北省理應(yīng)改革過去的錯(cuò)誤決策。”

目前中國農(nóng)村處于史無前例的巨大變遷中。2002年的農(nóng)村稅費(fèi)改革，就像一根“導(dǎo)火線”，把平時(shí)隱藏在財(cái)政困難背后的體制性深層次矛盾都“引爆”了出來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源沒了，一些職能收走了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府得以合法存在的條件已經(jīng)改變了。而今農(nóng)村稅費(fèi)改革實(shí)施10年了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往何處去？農(nóng)村社會(huì)服務(wù)怎么進(jìn)行？黨和政府對(duì)農(nóng)村工作的傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)方式方法要不要?jiǎng)?chuàng)新？上面一直沒有表態(tài)，任憑基層自己去闖去試，這給下面帶來很大困惑，也出現(xiàn)很多問題。

“在一個(gè)地方公認(rèn)為成功的改革模式，不能簡(jiǎn)單地移植到另一個(gè)地方。”宋亞平說，“就像我在咸安搞改革時(shí)，我曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)這些改革都是為咸安量身定做的。你來參觀學(xué)習(xí)可以，但在移植推廣時(shí)，出現(xiàn)什么問題，跟我沒關(guān)系。咸安那里的‘以錢養(yǎng)事’至今運(yùn)行得很好，你不能以全省、全國某個(gè)地方在移植推廣中出了點(diǎn)問題就隨便斷言這項(xiàng)改革不行。中國歷代改革，沒有一個(gè)不遭到反對(duì)的。我并不害怕反對(duì)聲音，但你一定要有道理。湖北20多萬干部‘翻燒餅’，能翻嗎？這是什么后果，學(xué)者們想過嗎？有錢了，‘以錢養(yǎng)事’的制度不就更容易鞏固了，對(duì)農(nóng)民的服務(wù)不就更好辦了嗎？我原來花100元為農(nóng)民買服務(wù)，現(xiàn)在可以拿1000元買，大家都受益都高興，干嘛非要恢復(fù)‘七站八所’呀？”

中國的改革，特別是基層改革，往往都是被困難形勢(shì)逼迫出來的。因此，凡是由下而上的改革，都必然是五花八門的改革，既沒有辦法符合教科書上所強(qiáng)調(diào)的法制要求，也容易因后來的文件“一刀切”而改變。這讓像宋亞平這樣的基層改革者們頗為苦惱。

華中師范大學(xué)中國農(nóng)村問題研究中心教授項(xiàng)繼權(quán)，是咸安與湖北“以錢養(yǎng)事”改革創(chuàng)新的堅(jiān)決支持者。他說：“得不到上面支持，基層改革就很難搞。今年中央‘一號(hào)文件’，強(qiáng)調(diào)推廣和加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)、公益服務(wù)，有些人就借此名義，想恢復(fù)‘七站八所’。就憑‘七站八所’那幾個(gè)人，怎么承擔(dān)那么多農(nóng)村公共服務(wù)、公益服務(wù)？不是國家有錢了，一切就沒問題了，根本問題是如何處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系。國家應(yīng)該把有些權(quán)力放給社會(huì)，現(xiàn)在因?yàn)槭菞l條管理，往往是部門利益上升到國家決策，反過來影響基層改革。”