“以錢養事”改革錯了嗎？

9年前，以“咸安政改”經驗為基礎，湖北省全面推行的撤銷鄉鎮“七站八所”改革，并實行“以錢養事”為主要形式的農村社會化服務體系建設，近來似有明顯“回潮”的跡象。湖北一些鄉鎮已經悄悄地恢復了部分站所，據說在更高的層面上，今年初甚至還專門討論過是否應恢復“七站八所”。

“這是一種傳統思維，很多同志一遇到困難、問題，就想走回頭路，覺得萬事萬物還是都由政府來親自抓、具體管最靠譜，最放心，但這能行嗎？改革開放之前政府無所不管、無所不能、無微不至的歷史不是證明過這種搞法不行么？”當年“咸安政改”的發起人宋亞平激動地質問道。

“咸安政改”爭論至今

12年前，時任湖北省咸寧市咸安區區委書記的宋亞平，推動了包括“以錢養事”在內的14項改革，全國矚目。所謂“以錢養事”的“咸安政改”，就是政府在用有限的財政資金向社會 “采購”農業服務—即財政資金“養事不養人”。但這場“咸安政改”從一開始就充滿了爭議，爭議之聲至今未息。

“我為什么要撤‘七站八所’？”目前擔任湖北省社會科學院院長的宋亞平說，“它是計劃經濟時代的產物，也是那個時期黨和政府領導農村工作方式方法的烙印。成立之初尚屬為農村社會提供公共服務、公益服務的機構，后來慢慢變成緊密圍繞鄉鎮中心工作的行政‘附庸’了。湖北省七站八所人員加在一起有20多萬人哪！真正擁有一技之長的科技人員不足零頭數，其他的都是‘七大姑八大姨’，成了縣鄉兩級政府往里塞人的地方，根本不能為農村提供高效優質的服務！”

宋亞平打開電腦向記者透露了一些調查數據，“咸安多年來的實踐證明，經過改革，人、財、物等各種生產要素得到了有效組合，原先死氣沉沉、步履維艱的‘官辦’事業單位，現在大多變成了充滿朝氣、奮發圖強的民營性質的服務中心或經濟實體。職工的思想觀念得到了極大的轉變，服務和競爭意識明顯增強……廣大農村的服務市場一片盎然生機?！?/p>

宋亞平對《南風窗》記者說：“其實，早在我推行改革之前，‘七站八所’就已經‘線斷了，網破了，人散了’。經濟基礎決定上層建筑，導致這一傳統的生產關系全面‘崩潰’的根本原因，不是我宋亞平發明的‘以錢養事’，而是農村實行家庭聯產承包責任制后生產力變化的必然結果。就像一個不可能再蘇醒的植物人，我只是拔掉了插在其鼻子上的管子?！?/p>

2003年11月，在咸安改革經驗的基礎上，湖北省委出臺《關于推行鄉鎮綜合配套改革的意見》，確定了7個縣市區為鄉鎮綜合配套改革試點，在全國率先開始推行“以錢養事”的新體制機制?！捌咚苏尽苯y統“原地臥倒”，全部整體轉制，與政府在人、財、物上完全脫鉤。這項改革涉及全省20多萬名體制內干部職工面臨轉換身份，人心震動。

“沒有人膽敢針對省委去‘抗議’，只能把無名怨恨發泄到作為此項改革‘始作俑者’的我頭上。一時間，我成了矛盾的漩渦中心?！彼蝸喥接X得委屈。2004年，他寫了一篇長文《農村“以錢養事”改革的是非曲直》，想從正面解釋“以錢養事”改革的必要性、必然性和可行性。但這篇文章寫后未發表過。

2006年，鄉鎮綜合配套改革在湖北全省接近尾聲，20多萬名鄉鎮事業單位職工轉換為“民辦非企業組織”的從業人員，其中一部分技術人員，通過公開招投標成了政府為農民購買服務的供給方。

搞亂了，還是搞活了？

華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任賀雪峰一直是“以錢養事”改革的堅決反對者。他認為，傳統的鄉村工作方式是“下去—籠統，回來再分工”，一旦鄉村有了中心工作，則鄉村各級各部門都會一并來進行中心工作的突擊，比如林權改革、合作醫療改革、抗旱救災、農技推廣、防疫、計劃生育、安全生產等等，都在農村具有綜合性、突發性、階段性特點，這些都需要政府抓在手中自己做最有效。如果強調專業化和市場化，每項具體事業都要從市場上購買，則幾乎不可能，不僅沒有足夠的潛在服務供給者，而且購買成本會極高，變得形式上很市場，實質上無內容了。

賀雪峰認為咸安創造的“七站八所”改革是“徹底地失敗了”。他甚至斷言：“我相信，湖北省鄉鎮事業單位‘以錢養事’的改革，終究在折騰一大圈后，還是要改回到政府主辦的事業單位的原路上來。只是這個改來改去所交的學費實在太高?！?/p>

根據賀雪峰提供的材料：鄂西一位長期從事農村工作的縣長評價這項改革的后果是四句話，即“財政負擔加重了，人員搞少了，感情搞生了，思想也搞亂了”。這位縣長顯然認為鄉鎮綜合改革是相當的不成功。

但宋亞平說，他也認識這個縣長，也去該縣專門調查過，發現這里絕大多數“七站八所”早在改革前便已經“散伙”了，本是個乘勢整體轉制的好機會，但縣里領導不想得罪人，轉換身份的事情根本就沒搞，工資還得照發?，F在又要花錢招標請技術人員來給農民服務，負擔當然加重了。

因為“七站八所”有相當一部分是農業部門的，所以對咸安改革，農業部的態度是鮮明的，認為“七站八所”不能砍。湖北省京山縣孫橋水利站有7名職工，改革后有3名被留聘為水利公益服務人員，牽頭人是原水利站站長史可祥。他在水利站工作20多年，對全鎮水利可謂了如指掌。京山縣水利系統“以錢養事”改革的結果，史可祥用三句話來形容：“人心改亂，優秀人才改走，資產改光。”

2008年，賀雪峰和他的學生在鄂西建始縣的三里鄉調查，三里鄉原來是湖北省的百強油菜鄉鎮，現在全鄉卻不再播種油菜。其中原因之一是農技推廣體系的解體，使得本來可以在農村推廣的諸多節省勞力的農業技術沒有辦法推廣，而在大量農村勞動力向外轉移、農民勞動力市場價格很高的情況下，比較花費勞動的生產環節急需節省勞動力的技術推廣。但目前農技推廣體系基本解體，且無論如何政府也不會去購買這些新出現的節省勞動力技術的推廣。

宋亞平不同意賀雪峰的分析判斷，他認為農民不種油菜并不是因為傳統農技推廣體系解體，而是因為農業的比較效益太低，連種糧植棉都不賺錢，何況是油菜！“按老賀的說法，現在全國很多地方并沒有搞‘以錢養事’的改革，那里的農村大片良田照樣拋荒不種，你怎么解釋？”

部分三農學者對“以錢養事”改革的批評還包括：撤了“七站八所”，鄉鎮政府固然可以向社會服務機構購買對農民的服務，但他們的購買意愿是否強烈？因為鄉鎮政府往往以發展經濟為主要目標，對為農民提供服務不是太熱心；“以錢養事”本身缺少基本的市場條件，如市場主體多元化、服務標準化等，因此改革設計中的“農民認可、考核兌現”，就必然無法落實；“七站八所”人員曾是縣鄉干部主要的后備力量，現在即使他們被聘為農技公益服務人員，也永久失去了上升通道，因此沒有足夠人才愿意到鄉鎮工作，等等。

“不管他們現在怎么說‘以錢養事’，也包括我自己的一些想法，無論對與錯，都得要經過歷史來檢驗。我當年在咸安搞‘五保合一’的時候，說好說壞的都有，很多干部群眾不理解甚至強烈反對，12年之后，全國不都在廣泛推行這項改革么！”宋亞平堅定地說。

基層改革難在哪里？

2012年2月，三農學者李昌平在一篇《由“一號文件”想到“咸安政改”》的文章里寫到：“2012年的‘一號文件’說：強化基層公益性農技推廣服務。充分發揮各級農技推廣機構的作用，著力增強基層農技推廣服務能力……我邊讀文件邊思考著：2012年，咸安會不會‘深化改革’、把宋亞平同志改過去的東西再改過來呢？‘咸安改革’中被逼辭職‘下?！娜藭粫肌习丁瘉?，咸安農業服務體系會不會由現在‘以錢養事’的狀態回到從前的‘以錢養人、以人做事’的狀態呢？經驗告訴我，可能性極大！因為有錢了?！?/p>

李昌平接著寫道：“在分稅制和分灶吃飯的體制下，改革對于基層政府的第一責任人來說，往往就是‘甩包袱’……其實，這樣的改革未必符合鄧小平‘三個有利于’的標準，甚至可能是違背‘三個有利于’標準的。”他最后發問：“改革搞了30年，法制已經比較健全了，改革是不是應該納入法制化的軌道了？”

“湖北之所以搞‘以錢養事’，其中一個理由就是取消農業稅后不再向農民收取稅費，縣鄉收入減少，而不得不進行鄉鎮體制改革，以降低縣鄉財政壓力。”賀雪峰說，“‘以錢養事’改革是因為縣鄉財政收入不足而被倒逼出來的辦法。既然現在國家有錢了，就不再需要這個有問題的制度了。因為‘以錢養事’改革，湖北省20多萬‘七站八所’干部受到了委屈，對他們不公正。湖北省4000多萬農民因為沒有獲得基本公共服務，利益受到極大損失。為了湖北省4000多萬農民的利益，湖北省理應改革過去的錯誤決策?！?/p>

目前中國農村處于史無前例的巨大變遷中。2002年的農村稅費改革，就像一根“導火線”，把平時隱藏在財政困難背后的體制性深層次矛盾都“引爆”了出來。鄉鎮財源沒了，一些職能收走了，鄉鎮政府得以合法存在的條件已經改變了。而今農村稅費改革實施10年了，鄉鎮政府往何處去？農村社會服務怎么進行？黨和政府對農村工作的傳統領導方式方法要不要創新？上面一直沒有表態，任憑基層自己去闖去試，這給下面帶來很大困惑，也出現很多問題。

“在一個地方公認為成功的改革模式，不能簡單地移植到另一個地方?！彼蝸喥秸f，“就像我在咸安搞改革時，我曾經強調這些改革都是為咸安量身定做的。你來參觀學習可以，但在移植推廣時，出現什么問題，跟我沒關系。咸安那里的‘以錢養事’至今運行得很好，你不能以全省、全國某個地方在移植推廣中出了點問題就隨便斷言這項改革不行。中國歷代改革，沒有一個不遭到反對的。我并不害怕反對聲音，但你一定要有道理。湖北20多萬干部‘翻燒餅’，能翻嗎？這是什么后果，學者們想過嗎？有錢了，‘以錢養事’的制度不就更容易鞏固了，對農民的服務不就更好辦了嗎？我原來花100元為農民買服務，現在可以拿1000元買，大家都受益都高興，干嘛非要恢復‘七站八所’呀？”

中國的改革，特別是基層改革，往往都是被困難形勢逼迫出來的。因此，凡是由下而上的改革，都必然是五花八門的改革，既沒有辦法符合教科書上所強調的法制要求，也容易因后來的文件“一刀切”而改變。這讓像宋亞平這樣的基層改革者們頗為苦惱。

華中師范大學中國農村問題研究中心教授項繼權，是咸安與湖北“以錢養事”改革創新的堅決支持者。他說：“得不到上面支持，基層改革就很難搞。今年中央‘一號文件’，強調推廣和加強農村公共服務、公益服務，有些人就借此名義，想恢復‘七站八所’。就憑‘七站八所’那幾個人，怎么承擔那么多農村公共服務、公益服務？不是國家有錢了，一切就沒問題了，根本問題是如何處理好政府與市場的關系。國家應該把有些權力放給社會，現在因為是條條管理，往往是部門利益上升到國家決策，反過來影響基層改革。”