政府的減法

10月10日，中國政府網公布了《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》。決定一經公布，就引起了社會各界的熱議。行政審批改革如同一面鏡子，折射了圍繞政府改革的一個基本矛盾：一方面，從一些數字化指標上看，政府在“瘦身”，比如行政審批改革10年來，中央層面共取消和調整了2497項行政審批項目，占原有總數的69.3%；另一方面，社會各界感受到的政府管制卻是有增無減，改革也隨之進入“深水區”，就像此次剩余的30%的行政審批，被認為是真正的“硬骨頭”。

2008年金融危機開始，歐美國家出現了“大政府”回歸的趨勢，而中國的政府職能也再一次擴張。時至今日，在穩增長的背景下，社會各界又在呼吁政府給社會、經濟“松綁”，“激發各類市場主體發展新活力”，“使改革發展成果更多更公平惠及全體人民”。與之相應的是，關于中國政府規模大小、建設高效政府、進行新一輪“精兵簡政”改革的討論日益升溫。廣東提出推進以轉變政府職能為核心的行政體制改革，努力使廣東成為全國“行政審批項目最少、行政效率最高、行政成本最低、行政過程最透明”的先行區，順德作為試點地區，則進一步明確了“大部制—小政府—大社會”的改革路徑。

“小政府大社會”是改革開放后出現的重要改革理念之一，肇興于20世紀80年代，曾經喧囂一時，也曾經沉寂無聞。2008年中央政府推進大部制改革之后，“小政府大社會”理念再次流行，但少見于官方正式文件之中。廣東的改革動作再次把“小政府大社會”推至前臺。圍繞這個理念以及地方的實踐，必將會有一番激烈的討論。這對于未來中國的政府改革會有一定的啟發和借鑒意義。但圍繞“小政府大社會”尤其是“小政府”，各種論說莫衷一是，而中國各級政府的實際演變，亦鮮有完整、明晰的揭示。因此，我們有必要對“小政府大社會”進行一番認真、仔細的辨析，初步厘清當下政府改革的真問題。

這首先就要從中國政府規模的大小談起。

政府大、小之辯

對于大政府和小政府，人們的第一印象自然是說政府規模的大小，而在中國的現實語境下，其首先就是有多少官員，即人們常說的官民比。但關于官民比的各種說法，差距甚大，2005年《公務員法》頒布時，就有這樣的例子：按照國務院參事任玉嶺的說法，官民比是1∶26，26個人養一個官，“史無前例”；按照中國人事科學研究院院長王通訊的說法，官民比是1∶198，與國外相比并不算高。

得出兩個差距甚大的數字，原因在于概念的不同，這在他們的表述中都有體現。任玉嶺說的“官”，指的是“吃皇糧的人”，正式的說法是“財政供養人員”，數字是4572萬人；王通訊說的“官”，指的是“公務員”，依照《公務員法》就是：“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”，數字是653.67萬人。兩個數字相差近8倍，得出的官民比數字必然也是相差近8倍，圍繞“官”的概念不同，結論也就截然不同。

這些概念，大致包括“財政供養人員”、干部、政府官員、公務員等，其中財政供養人員數量最大，公務員數量最小。在進行官民比的縱向比較和國別比較的時候，選取什么樣的概念就很重要，要想相對準確，只能是選擇相對近似的概念，否則就是誤導。

比如美國，2010年政府、司法、警察、消防、運輸、醫院、學校等的公共全職雇員共有1735萬人，美國的“公務員”概念與政府雇員基本一致。南開大學周恩來政府管理學院《關于中國政府官員規模若干問題的研究報告》課題組認為，美國的“政府雇員”大致與中國傳統意義上的“干部”概念類似。

中國的“干部”有多少呢？目前沒有公開的完整數據，但有一個推算的方法。2010年10月26日，國務院新聞辦公室發表《2009年中國人權事業的進展》白皮書，其中說到，截至2009年，全國共有290多萬少數民族干部，約占干部總數的7.4%。由此推算，2009年中國的干部總數約為3919萬人，接近4000萬，近似于美國的2.3倍。由于中國人口是美國人口的約4倍，因此以干部計算的官民比，中國低于美國。這在財政供養人員和公務員這兩個最大數量和最小數量的概念上面，也是一樣的。事實上，由于中國龐大的人口基數，無論是按“財政供養人員”、干部、政府官員、公務員等概念中的哪個進行國別比較，都難以得出中國政府的規模過大的結論。

從縱向比較上看，以公務員為例，這些年的增長速度是否過度？2012年全國“兩會”上，中紀委原副書記劉錫榮說， 4年前全國公務員是600萬人，現在已經增加到1000萬人，一年多100萬人。而國家公務員局就表示，個別媒體報道公務員有1000萬人，與實際情況不符。可提供的最新數據是2010年公務員689.4萬人，近兩年平均增長約15萬人，此外有參照公務員管理的人員88.4萬人。2010年的689.4萬與2005年的653.67萬相比，增長速度不能說過度。

而人們常說的“政府官員”，其概念是以行政機關的工作人員為主體，包括立法、司法、行政機關及其所屬部門的工作人員，也包括由國家財政支付工資的政黨和社會團體的工作人員。在官方的統計數據中，與之類似的數量概念是按行業細分的“公共管理與社會組織”的就業人員數量。2008年其數量是1328萬人，2010年其數量是1428.5萬人，也難以斷言出現膨脹趨勢。

“官滿為患”的感受來自哪里？

雖然有國家公務員局公布數據的“辟謠”，但劉錫榮“官滿為患”的言論還是引起了很大共鳴。數字的對比掩蓋不了人們的真實感受。這種主觀感受，有著很強的現實理由。

首先，前述四個概念中，公務員的數據相對清晰，而從其人數規模來說也是相對較小，這要歸功于1993年以來中央政府推動的幾次政府機構和人員精簡。政府的“三定”（定職能、定機構、定人員）趨于嚴格，在“法定”意義上保證了政府官員、公務員數量規模的較小化。歷次機構改革，曾經有一個“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。因此，中央政府對于機構改革的從嚴控制編制的趨勢不會改變。但精簡的人員有一個“蓄水池”，就是全額財政供給的事業單位，也包括承擔公共管理職能的“參公”管理機構。到了層級越低的政府，人員膨脹的主體則在于地方可以自定編制的直屬差額供給單位和自收自支單位。同時，還存在劉錫榮說的“亂設機構、亂定級別、臨時機構林立、人員嚴重超編”的問題。

可以這樣說，從普通民眾所直接接觸的“官”來說，數量并沒有減少，反而因為權力的尋租（“創收”）而承受了不小的負擔。從財政角度看，政府的行政性支出，由于約束機制不健全，這些年呈現出膨脹的趨勢。

其次，政府的確出現了“官多兵少”的現象。這種現象發生的理由很簡單，從“法定”意義上嚴格控制政府官員規模的同時，隨著時間的推移，需要解決領導級別的人數是增加的。由于正式編制是嚴格控制的，這自然導致“干活的人”相對就減少了。新加坡國立大學東亞研究所所長鄭永年就曾經著文稱，“中國的機構改革改來改去，改革的只是行政執行部門，也就是一般稱之為‘干活的人’的領域。經過了那么多次的機構調整和改革，從廣義上來說，中國的政府還是很大，甚至變得更大了。實際的情況是，當官的人越來越多，而干活的人越來越少。”

最近有一個比較能說明問題的例子。8月31日“大河網”發表了一篇文章，題目是《河南基層公務員調研：官多兵少有的倆官帶一個兵》。據其報道，今年6、7月間，河南省公務員局抽調人員，分赴全省18個省轄市、28個縣（市）、56個鄉鎮，就基層公務員隊伍建設情況進行深入調研。調研結果顯示，基本公務員年齡結構有老化趨勢，35歲以下公務員所占比重不足1/4。職務結構頭重腳輕，縣區機關科級以上領導職務與科員以下非領導職務人員比例為1∶1，鄉鎮機關為2∶3。縣區機關行政編制普遍較少，每個單位基本上只有6～7個編制，幾乎全部被領導成員或“一刀切”退下來的非領導職務人員占用，為了正常開展工作，大量借調使用事業編制人員，造成機關混崗現象普遍。

借調在中央政府層面也存在。據國家行政學院公共管理教研部教授李軍鵬估計，2009年一些中央部委機關借調人員的數量大體在正式編制的10%～20%。

第三，政府系統橫向和縱向結構的固有問題也在客觀上助長了“官滿為患”的感受。從橫向上來說，政府部門比較碎片化，職責交叉，政出多門，而有些監管和服務職能，又存在部門之間的推諉、扯皮和打架等現象，為了解決問題，政府又不得不設立臨時性、協調性機構，這樣民眾和企業面對的政府部門和機構比較多，自然加深了官多的感受。

從縱向來說，中國政府管理模式的突出特點之一是“職責同構”，即不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度一致。中央政府的職權非常廣泛，這些職能需要各級地方政府去具體執行，因此出現“上下對口、左右對齊”。過去有個最極端的例子是沒有畜牧業的縣卻要設立畜牧局。除了極少數職能之外，每一級政府都可以看作是中央政府的“翻版”。這就勢必增加龐大的政府“中間層”，增加政府官員的數量。中央廣泛職權的層層落實，經過龐大的“中間層”，在層層的文件式運轉中增加了“虛耗”，降低了政府的執行力。

2008年開始的從中央到地方的大部制改革，就是為了解決政府系統橫向存在的弊病，客觀上也在沖破不同政府層級之間的“職責同構”。

做“減法”

對于大政府和小政府的爭論，我們現在可以有一個初步結論：從“官滿為患”角度看，政府已經夠大，多次“瘦身”后產生了一個巨大的“蓄水池”。其背后則是過去“全能式政府”的延續，以至于人們感嘆，對于政府來說，現在是“法無禁止則可作為”。這在2008年金融危機后進一步加深。

而從“法定”角度看，中國政府很難被稱作“大政府”，社會所需要的政府監管和公共服務的提供，的確是遠遠不夠的，編制的嚴格控制與實際需要之間存在矛盾。但在政府權力約束機制仍不健全的情況下，如果不采取嚴格控制編制的做法，政府機構和人員的“精簡—膨脹”的怪圈就可能再次出現。這是一種在各類約束性條件下“最不壞”的選擇。

中國政府應該增加社會所需要的政府監管和公共服務，但不能簡單地和西方國家做對比。西方國家歷史上所謂小政府到大政府的演變，是在小政府基礎上的職能的增加，我們也不能被歐美國家當前“大政府”的趨勢所迷惑，因為這個趨勢的基本含義是針對金融業的監管而言的。各自國家的“問題意識”大不相同。于我們國家而言，問題的實質在于：中國社會有能力在供養一個巨大的“蓄水池”的同時，又為日益增加的公共服務需求及提供公共服務的政府力量再埋一次單嗎？

在民眾和企業稅費負擔已經比較沉重的情況下，答案顯然是否定的。

因此，面臨編制的嚴格控制，政府又要在提供公共服務和必要管制方面變強，未來的政府改革就需要政府自身做更多的“減法”，“損有余而補不足”，把更多的人力物力投入到公共服務和必要管制中去，推動向服務型政府的轉型，為“內需型增長”奠定堅實的基礎。簡而言之，就是先解決政府的“越位”，才能根本解決政府的“缺位”、“不到位”，即小而后強。廣東的“社會管理社會辦”是如此，國務院第六次取消和調整行政審批項目也是如此。