“小政府大社會”的海南往事

從海口市中心驅車前往海口市委市政府辦公新址，在上下班的時間，少則花四五十分鐘，多則需要一個半小時。這個新的市政府行政中心坐落在海口西海岸的新區(qū)，占地面積粗略估算有四五百畝，建筑風格獨特，頗為壯觀。

遠離市中心，交通不便，規(guī)模宏大的政府辦公大樓，讓廖遜有些傷心，這位前海南省委黨校副校長曾經(jīng)是中國“小政府大社會”理論的最早提出者，也是海南省“小政府大社會”改革方案的主要設計者之一。而僅就表面上看，宏偉的辦公大樓與“小政府”的理念就已構成了某種具有象征性意味的諷刺。

當然，不是所有人都這么看。“雖然地方遠了一些，暫時交通不方便，但以后就好了，以前你在市里辦個文件要跑好幾個政府部門，要跑好幾個地方，現(xiàn)在這些機構都在同一個地方辦公，對市民而言是更方便了。”在海口市委組織部一位公務員的眼中，這也是“小政府大社會”的一面，政府辦事更高效，更精簡了。

不同的利益，不同的理念，24年來，“小政府大社會”在海南的實踐有著中國改革的典型軌跡。只不過，如同當初10萬人才下海南的空前熱潮一般，歷經(jīng)風浪沖刷，世事早已變遷。

從理論到實踐

1986年，在中國社科院數(shù)量經(jīng)濟與技術經(jīng)濟研究所工作的廖遜自己也沒有想到，他那篇《馬克思恩格斯“小政府”思想與當代經(jīng)濟改革》的論文會改變自己的命運，從理論研討到制度設計，后來他歷任海南省委黨校副校長、海南省行政學院院長。

1987年，海南籌備建省，中國社科院副院長劉國光帶隊前往海南做海南經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的課題研究，時任海南建省籌備組副組長的梁湘希望課題組同時為海南設計省政府機構設置，“小政府大社會”理論在中國最早的論述者廖遜被臨時要求加入課題組，成為海南省政府機構設置的設計者。

歷史有時也是一種偶然。作為學術研究，廖遜的論文重點論述的是經(jīng)濟系統(tǒng)中政府與社會的比重關系，它所指向的是經(jīng)濟所有制問題。論文發(fā)表之后，在學界引起反響，錢學森、馬賓、李慎之、吳敬璉、樊綱、于光遠等人都曾參與討論。

海南籌建中國最大的經(jīng)濟特區(qū)，在行政改革上也要嘗試創(chuàng)新，省級政府機構設置方案被“斃”了六稿，最后一稿即是由廖遜等人所設計的第七稿。

“當初學界討論的時候，也有人問過我，‘小政府大社會’的改革適合在中國的什么地方實踐，我當時的答案是深圳，因為當時深圳是一個新的改革區(qū)，經(jīng)濟基礎比較好，經(jīng)濟所有制成分也比較多元化，但沒想到卻是選了海南作為第一個實踐地區(qū)—一個當時最窮最落后的地方。”現(xiàn)已退休的廖遜對《南風窗》記者回憶。

接到任務之后的廖遜找來了20多個國家的省級行政機構設計小冊子做參考，最后明確的思路大概有兩點：一是對比市場經(jīng)濟國家和計劃經(jīng)濟國家的機構設置，中國要建立的是社會主義市場經(jīng)濟體系，就要打破生產(chǎn)和流通領域的界限，而在市場經(jīng)濟國家政府部門機構設計中，生產(chǎn)與流通是相結合的，計劃經(jīng)濟國家中則是分開的。

其二，是對比新中國建立前后的機構設計，“1937年的中國省級機構也只有民政、財政、教育、建設四個廳，剛解放那會也只有10來個廳，既然海南要作為新的經(jīng)濟特區(qū)，承擔市場經(jīng)濟改革的任務，就要精簡。”廖說。在那些參考的小冊子里，瑞士和海南的土地面積、人口差不多，因此廖遜重點參考了瑞士的機構設計。

在他的設計方案中，省級機構設置確定為17個廳，最后經(jīng)過討論妥協(xié)為25個，最終方案中再增加一個，為26個廳級部門。而當時其他省份的廳級單位為60多個。

1988年9月，“小政府大社會”的行政體制改革體現(xiàn)在了中共海南省第一次黨代會工作報告中，其具體的內(nèi)涵包括幾個方面：黨政分開、政企分開、精減高效、法制健全、下放權力。

那時，正值中國改革激情澎湃的歲月。

進與退

爭議、質(zhì)疑以及阻力是不可避免的。在理論上，有左右之分，在實踐中，則有上下之分。

在海南省第一任省委書記許士杰，第一任省長梁湘的眼中，“小政府大社會”的改革“要干只能干一次，第二次就干不動了”。在廖遜看來，建省之初，大家都是局外人，屁股都沒有坐穩(wěn)，因此，改革的阻力是最小的。縱然如此，改革依然非常艱難。

根據(jù)中央批準的“小政府大社會”方案，海南新的省一級機構共設27個廳、6個直屬局、6個內(nèi)設局，比原海南行政區(qū)機構減少了20個，人員減少了200多人。

以政府職能轉換，政企分開為目標的“小政府大社會”改革措施還包括原行政區(qū)的機構如水電局、水產(chǎn)局、輕工局、機械局等11個經(jīng)濟主管局，以及物質(zhì)總公司、紡織工業(yè)總公司、燃化工業(yè)總公司等8個行政性公司轉為經(jīng)濟實體，進入“大社會”。新建的省總工會、共青團省委、省婦聯(lián)、省科協(xié)等群眾團體也由官辦改為民辦，不再列入國家機關工作部門序列。

這樣的結果之一是，地方官員原本指望著建省之后能夠大面積升官，沒想?yún)s被“小政府大社會”給斷送了，11個經(jīng)濟主管局撤掉了，轉軌為公司，相當于把一部分官員都趕向社會，這在當時，是具有很大的“不確定性”的。

在機構撤并中，最顯眼的是把文化、體育、新聞出版、廣播合并為一個文體廳，當時戲稱“4室1廳”。“文體廳的領導換了多少回，回回都有人罵我，說文體廳1個廳的編制，1個廳的工資，1個廳的經(jīng)費，卻要干4個廳的活。”廖遜說。

在改革之初，當時海南的省領導為了避免一些來自上頭的羈絆和干預，確實有意在一些部門設置上“設些上頭找不到的部門”，但這在后來反而成為了阻力的來源之一，“當時北京來的部長們最愛說的一句話就是：海南要健全機構。”廖說。由于海南的經(jīng)濟基礎薄弱，省政府無力解決各行各業(yè)遇到的大量實際困難，迫使他們向中央有關部門求援。而一些部門，則要求在海南成立對口廳局，把“加強領導，健全機構”作為增加撥款的先決條件。

從生產(chǎn)和流通相結合出發(fā)而設立的貿(mào)易工業(yè)廳和農(nóng)業(yè)廳，是兩個涵蓋原商業(yè)、外貿(mào)、工業(yè)口、農(nóng)業(yè)口所有政府機構的“超級大廳”，很快遇到了要求“貿(mào)工分離”的呼聲。國家有關部委的壓力很快變成了省內(nèi)主動要求增設機構的熱情。

廖遜描述說：“難就難在上級領導下來視察，9個部委就9位部長，幾十位副部長，幾百位司局長。一到冬天，即使不全來，那3位廳長也忙得焦頭爛額。”

如果說在建省之初，“小政府大社會”是一項頂層設計，“想得通得做，想不通也得做”，是下級服從上級、地方服從中央，時過境遷，它在實踐中逐漸顯得力不從心了。

首先是貿(mào)易工業(yè)廳分設為貿(mào)易廳和工業(yè)廳。接著經(jīng)濟監(jiān)督廳逐步三分為物價局、技術監(jiān)督局（隸屬工業(yè)廳）和工商行政管理局，該廳名稱建制最終被撤銷。省屬專業(yè)公司有選擇地重新掛上專業(yè)局的牌子，實行兩塊牌子一套人馬，企業(yè)性質(zhì)不變，兼具行業(yè)管理的行政職能。

時至今日，海南省政府的機構設置已和其他省份相差無幾，雖然文體廳作為“小政府大社會”的“一面紅旗”仍然不倒，但整體改革和當初的設想，已相去甚遠。

在今天，對“小政府大社會”不滿的人仍然大有人在。“我們首先想到的肯定就是機構裁并，人員怎么安置的問題。”前述海口市委組織部的公務員對記者說，“在我看來，各個部門的設計是有其合理性存在的，強行推，勢必出問題。”

“這么些年，大家發(fā)現(xiàn)政府也沒有變小，社會也沒有變多大。”廖遜說。

成與敗

回顧過往，廖遜仍然堅持海南的改革方向是對的，在時隔20年后，中央再次提出“大部制”的行政改革思路，在很多方面與海南當初的實踐是相契合的。

持同樣觀點的還有中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林。“當初的想法就是發(fā)育大市場，培育大社會，也只有市場發(fā)達的地方，社會組織才會發(fā)達。”他對記者說。建省之初，遲曾任海南體改辦主任，主持機構改革。

這樣的改革思路在發(fā)展市場經(jīng)濟的歷史推動中是具有積極意義的，比如1990～1992年，海南率先放開糧食價格，改變統(tǒng)購統(tǒng)銷的局面；1988年，內(nèi)地人才大舉南下，海南第一個在國內(nèi)建立了人才市場，諸如此類的改革是除了“小政府”在機構撤并之外政府職能轉變的真正含義所在。

廖遜認為，把小政府大社會理解為機構撤并也是狹隘的，一個必要而有限的政府，包括政府邊界、人數(shù)、權力、編制等問題。政府的大與小，不僅僅是數(shù)量問題，更重要的是質(zhì)量問題。

在遲福林看來，一個低成本、高效率，“小而精”、科學有效的政府才是一個有效的政府。而政府的擴張是一種內(nèi)在的本性，經(jīng)過這么多年的發(fā)展，目前行業(yè)、部門、地方利益為代表的政府利益都具有擴張的普遍性，政府與市場、社會存在一種博弈關系，在缺乏有效制約的情況之下，必然走向非理性和無序的“大”。“現(xiàn)在還不是簡單的職能轉變的問題，而是怎么解決利益的問題。”他說。

官僚體系自有官僚體系的邏輯，海南的行政體制改革中，省管縣被認為是一種精簡高效的行政體系，但同樣面臨著利益博弈問題，由于海南只有海口和三亞兩個地廳級市能夠提撥省領導，導致其他縣的干部積極性不高，為了平衡，組織部門授予個別縣領導正廳級或副廳級待遇，但這又導致其他干部的不滿，最后歸結原因，則認為是由于海南當初沒有設置地級市的原因。

而對于這個“方向是對的”的改革理念為什么會在現(xiàn)實中屢屢受挫，廖遜認為改革走樣最本質(zhì)的原因是當時改革的社會基礎不足，導致頂層設計和實際改革中的偏差。在改革中，官員的抵制是可以預料的，而所謂的“大社會”，是由個人和企業(yè)所組成的，但那些沒有切身利益，在道義上無所謂的群眾也是使改革陷入困頓的最主要的客觀原因，老百姓認為機構的撤并與否與己無關。“那時是沒人叫好，不像現(xiàn)在，群眾作為納稅人意識的增強，對個人財產(chǎn)權保護意識的增強，而這會增加大眾對低成本、高效率政府的追求，以及對政府擴張的監(jiān)督和約束。”

“現(xiàn)在改革的氛圍和那時候完全不一樣了，現(xiàn)在行政體制改革的成功需要公開，需要社會的參與和監(jiān)督，需要未來的政治體制改革。”遲福林則說。