順德先行

在警察介入后，一起普通的土地糾紛發生急劇變化：幾名憤怒的村民將執法車掀翻，并用鐵鏈將警察捆綁在車底下。陽光暴曬下，3名被捆綁的警察，低著腦袋。村民并未就此罷休，他們將汽油往警察身上淋……去年7月發生在廣東順德的這一幕，曾被很多媒體報道。

時隔一年多，很多人已淡忘這事，但順德主要官員沒忘。在今年9月召開的全省綜合改革現場會上，順德區委區政府介紹改革經驗時，將這一幕通過PPT向包括省委書記汪洋在內的與會領導展示，以此強調社會改革的必要。

群體性事件越來越多的今天，類似事件，在全國乃至全世界屢見不鮮。比如在順德這起事件發生半個月后，英國倫敦也出現連續數日的暴力和騷亂運動，但讓人震驚的是倫敦社會的自我修復能力—在暴力、騷亂發生后，更多倫敦市民主動拿掃把上街清掃路面、為城市“療傷”，這讓人看到了一個強大社會所呈現的力量。

反觀國內，頻發的群體性事件中，很多原本無直接利益相關者也積極加入，他們或在現場圍觀助推，或在網上為這種暴力行為叫好。這不是正常的現象，我們需要改變，需要培養社會自我修復能力。

順德再次上陣，試圖為廣東闖出一條政府與社會協同共治的新路。

為何是順德？

“改革尖兵”、“經濟百強縣（區）之首”—過去20年里，順德給世人留下了這樣深刻的印象。很多官員羨慕，沒有深港碼頭和礦產資源的順德，卻擁有超2000億元的GDP，羨慕它擁有美的、格蘭仕、海信科龍這樣的大企業。

順德的成績和它20年前率先以企業產權制度為核心的綜合改革有關，但成績的背后也蘊含著危機，這包括近幾年頻發的群體性事件。

每次群體性事件后，一些跟何勁和熟悉的朋友總在電話中調侃他，“沒想到你們順德也有今天”。

何勁和是佛山市委黨校原副校長，他告訴《南風窗》記者：“我當時就和他們說了，順德先發展，必然會先遇到問題，你們城市今后也會遇到這種情況。”

順德官方意識到，這是重經濟發展和輕社會建設造成的，結果導致了經濟和社會“一條腿長，一條腿短”，是時候補上社會這一課了。

改革中出現的問題，只能通過深化改革去解決，而不是對過去改革的否定。共識很快形成：“大包大攬”的全能型政府，必然是“揀了芝麻，丟了西瓜”，因此，必須建立有限政府，抽身于繁瑣事務，主要在制定規則和制度等宏觀層面起引領作用，政府要做社會有序運轉的“裁判員”，而不是“運動員”。

在廣東省委省政府推動下，順德改革方向也變得清晰：建立“小政府大社會”。順德區委區政府副秘書長李允冠告訴《南風窗》記者，在他看來，首先，小政府的職能肯定不是無所不包的全能型政府，而是有限政府，凡市場和社會能做的，就讓渡給市場和社會去做，政府只做核心業務，主要把方向、定規則、做監督，而不介入微觀的具體活動。其次，政府的權力應該是公開透明的，是在法治框架內運作并受各方約束的。

“如果不能滿足這兩點，即使機構和人員再少，也不是小政府。”李允冠說，從這個意義上講，小政府因為管的范圍小且不是事必躬親，能騰出更多時間和精力投入到有限的職能中去，所以小政府效率高，也容易是強政府。

和小政府相對應的是全能型政府，這是個疲于奔命的大政府、累政府。順德要做的，正是改變這種疲于奔命、效率低下的管治模式。圍繞這一方向，從體制內到體制外，順德進行了改革探索。

體制內的改革

探索從2009年9月的大部制改革開始，順德很多人記得：3天時間，41個黨政群機構突然被整合成16個，精簡近2/3，很多局長被降成副局長（待遇沒變）。

說突然，因為即使是順德區委常委、副區長等領導，也只在新聞發布會召開前的幾個小時才看到方案，此前的一切，都在秘密進行。

“后來有人質疑為何不公開征求意見，事實上，這樣的改革一般只征求專家意見，其他國家也是這樣的。”順德大部制改革課題組組長、國家行政學院科研部主任許耀桐教授接受《南風窗》記者采訪時說，如果公開征求意見，可能半年都沒什么結果，因為每個局都會說自己很重要，也都不想被整合。

事實上，順德大部制改革除了請國家行政學院出方案外，也請了廣東省體制改革研究會的專家做方案，但雙方對此都不知情。許耀桐說：“之前，我們不知道對方在做方案，后來才知道，但方案提交到省委后，汪洋書記批示選了我們的方案。”

對這次大部制改革，許耀桐說，人員編制沒什么變化，主要是將職能相近的進行整合，相當于合并同類項，使得決策、執行和監督相對分開，而不是過去一個單位全部包攬“決策、執行和監督”，因為這樣帶來了低效和監管乏力，也和小政府、強政府的構建方向相左。

大部制改革后，順德區委區政府主要進行重大決策和綜合決策，各大部門主要進行專業性決策和監督，鎮（街）、事業單位、社會組織和后來成立的法定機構，則是執行主體。

大部制改革帶來最直接的成效是，改掉以往部門職能交叉、機構重疊、遇事推諉等毛病。

比如，“《食品安全法》對監管領域進行分段管理，比如生產環節是質監管，流通環節是工商管，餐飲是衛生管。”順德區市場安全監管局副局長黃堅強接受《南風窗》記者采訪時談到，順德大部制改革后整合了這些部門，以順德區市場安全監管局為例，就整合了8個部門，其中包括整體整合了原質監局、工商局、安監局3個局。此外，還整合了其他5個部門的相關職能，這5個部門分別是：衛生局（餐飲監管）、經貿局（生豬屠宰監管）、農業局（流通領域的農產品監管）、文化局（文化市場監管）、食品藥品監督局（食品安全協調）。順德區市場安全監管局下面還有10個分局，整合后編制是200多個，此外包括雇員在內，整個系統工作人員600多人。

“和大部制前相比，人員、編制沒變化，但效能提高了。”黃堅強說，整合后，避免了以前“有權就爭，有責就推”的局面，“大監管”格局后，“出問題，就是我們的責任了，沒得推”。此外，大部制改革前，各個部門安全檢查也令企業頭疼，工商、質監、安監等多部門分頭檢查，企業疲于應對。“如今，一次檢查就可完成所有檢查項目了。”

黨政合署也是順德大部制改革的又一大特色，比如區委辦、區政府辦、區委決策咨詢和政策研究室合署；區政務監察和審計局與區紀委機關合署；區委社會工作部與區民政宗教和外事僑務局合署；區文體旅游局與區委宣傳部合署……

但黨政合署也被一些專家批評為“黨政不分”，順德官方回避了這一爭議，開始提及的是“黨政整合”，后來改叫“黨政聯動”。當時，許耀桐也比較焦慮，后來，他專門就此研究，最近他寫了篇題為《黨政關系的新認識》的文章，發表在《福建省委黨校學報》上。“絕對的黨政分開，是不存在的，也不可能。絕對的黨政合一，也是不合理、不科學的。”許耀桐告訴本刊記者，黨政關系應該是既分又合，該分的分，該合的合，這也是順德模式總結出的經驗。

為此尋找答案的，還有何勁和。在他的辦公室里，何勁和給本刊記者翻出了胡錦濤總書記在2007年10月15日所做的十七大報告，報告里有這么一句表述—“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置……”這句話被他劃了粗線明示，他認為“順德做的，其實就是統籌黨委和政府的機構設置，所以是有依據的，改革沒問題”。

“沒問題”的改革運行一年后，廣東在全省25個縣力推順德大部制模式。

被推廣后，順德的改革并未就此打住。繼大部制改革后，2010年，順德再推“簡政強鎮”事權改革，主要將一些審批權限下放給各鎮街，下放的行政管理事項多達3197項。

大部制改革，主要是解決部門之間的權力分配問題，而簡政強鎮則是解決上下級之間的分權問題，但無論大部制改革，還是“簡政強鎮”，都只在體制內改革。問題是，隨著社會分工細化，事情越來越多，但政府不該管的職能還沒能轉出去，其需要面對和解決的問題非但沒減少，而且逐年增加。

與此同時，作為省直管縣的順德，被廣東賦予了社會、經濟等地級市所擁有的權限，原先的職能沒轉出去，省里又賦予新的更多職能，大政府亟需尋到職能轉移的出口，以便讓政府變小。

體制外的延伸

政府變小，核心首先是要將原先緊握在手中的部分權限讓渡給社會和市場，這樣，政府職能才能轉變，否則政府是不會變小的。

為此，2011年8月、9月、10月，順德分別推出了三大改革—行政審批制度改革，農村綜合改革，社會體制改革。將體制內改革引向體制外，主要是將部分權力下放給社會，目的是讓“政府的歸政府，社會的歸社會”，形成政府和社會協同共治的局面，而不是政府單體提供服務。

問題在于，哪些領域歸政府，哪些領域歸社會？在向社會放權或轉移職能時，政府的權力邊界何在？至少，在今天看來，這些問題正在困擾著改革者的前進步伐。

“香港在這方面規定得很清晰，且以法律條文的形式向社會公布。”李允冠坦承，權力邊界和責任沒劃清，外界就無法根據條文來監督政府的權力是否到位、越位或缺位，這樣就使權力運作注入更多更復雜的人為因素。

權力下放、外放、權力運行受到監督，以及政府職能轉移，這些都是構建“小政府”所必需的，而小政府必然走向大社會，原因是政府將一些職能轉移出去后，就需要社會來承接。此時，政府也從直接的公共服務提供者，變成對提供公共服務的社會組織進行撥款和監管。

需要注意的是，政府下放權力或將部分職能轉給社會，如果社會組織太弱小，無法接手時，職能的轉移就不能一步到位，否則政府將職能拋出，社會又無力承接時，就變成了甩包袱，由此帶來的問題將更多。

“我們系統工作人員600多人，但要確保‘三大安全’—食品安全、生產安全和質量安全，仍備感吃力。”黃堅強說，他們局也希望向社會多下放一些職能，最近他們還向順德區政府提出下放質量評價體系、餐飲技術審查等5項職能，但下放或轉移的職能主要是技術性或服務性的，因為執法權不能隨意委托。“即使是技術性、服務性職能的下放，也要把好關，做好后續監管，才能確保放而不亂。”

“順德向社會組織轉移職能的方向是堅定不移的，社會各界也無需懷疑政府的誠意。”順德區審改辦副主任閔樂萍表示，但以前政府大包大攬，社會組織發育較慢，目前仍處于成長階段，政府一放，社會組織一時難以全部承接，確實需要一個循序漸進過程。

許耀桐則說，這就像一個小孩，如果總抱著養，孩子長不大，而且也養不好。但如果孩子還處于襁褓中，就急于將他推向社會，他可能活不下去或變得很槽糕，所以有意識地培育很關鍵，社會組織也是如此。

在行政審批制度改革上，順德已向省里提出建議取消和優化審批事項548項，目前還在等待批復。當然，這其中有些涉及國家層的批準，但也彰顯突破難度之大。因此，順德在進行系列的改革后，離“小政府大社會”的真正建構，仍有一段不短的路子要走。

與此同時，由于改革缺乏法律保障，無法在法律明晰的框架內運行權力，這使順德的改革未來充滿不確定性，是否能夠改變“因換屆選舉或領導人注意力、想法的改變而改變”的宿命，就是一個考驗。這也是順德改革者們目前最擔心的問題。

“先行先試意味著先交學費，改革如果走回頭路，那是很慘的。”何勁和直言，沒有法制作為保障的改革，是不靠譜的。如果順德探路可行，希望上級政府盡快在法律框架內確定權限、明晰職能，讓改革者放心放膽去探索。