地方自主發債理應禁止

去年，地方自行發債的試點曾被許多人看作地方發債自主權的突破點，這種視角未免過于盲目樂觀。

6月26日，全國人大對《預算法》修正草案進行二審，二審稿擬恢復現行《預算法》關于地方政府不得自行發放政府債券的規定，重申“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。據悉，初審草案中曾提出對地方政府債務實行限額管理。

許多人對于地方發債權在法律層面上的再次被“塵封”感到失望，認為“宜疏不宜堵”，發債可以促進債務“陽光化”。不過，從當前的時機，中國發展事務中的權力結構來考察，禁止地方自主發債是理性的。

所謂當前的時機，是指目前地方政府債務依然處在風險快速累積階段。根據審計署的數據，截至2010年底，地方政府債務余額達10.7萬億元，2012年和2013年將是中國地方債務到期的高峰，今、明兩年到期額度合計超過3萬億元。如果在這個當口放開地方政府發債權，地方政府將會想盡辦法轉嫁風險，對金融安全的威脅只會更大，不會更小。

而歸根結底，之所以不允許地方發債，在于風險無法控制，即缺乏有效的監督和約束。

一般來講，對地方債的約束監督機制主要有4個環節：一是地方人大的約束監督作用，二是中央政府主管部門進行“審核”控制，三是信用評級機構等中介組織考察，四是投資者“用腳投票”。

最大的風險來自于地方人大監督作用的虛弱，在地方債務中，許多的直接債務和擔保債務都沒有列入地方財政預算，舉債的用途、去向、評估、收益不公開、不透明，也無約束，在這樣的狀況下，地方發債面臨地地道道的“道德風險”。

目前的約束機制主要依靠財政和審計系統，但由于借債部門權力混亂，財政部無力也無能約束，而目前這種事中審計，以及績效審計缺失的事后審計，制度監督作用是很有限的。

目前地方發債主要通過中央代發，但過于迷信中央的審核控制力并不是正途，這只是將風險范圍縮小，卻無法進行真正的風險監控。至于市場上信用評級機構和投資者的約束作用，與“公共財政”監督機制相去甚遠。

在過往，批評地方不能發債的聲音主要集中于1994年的分稅制改革導致中央和地方財事權的不匹配，地方可以不列赤字，但不舉債是不可能的，因此“宜疏不宜堵”。實際上，在目前這種狀況之下，所謂的“疏”并不必然指向放開發債，而應該是指向財稅體系的改革，包括增值稅改革、稅收比例重劃分、財政省管縣、“三公”經費削減等途徑，這都可以在很大程度上緩解地方財政壓力。

與此同時，解決過往地方債務過于沉重的另一個著眼點還在于減少政府對經濟發展事務的干預。實際上，2006年之前，地方負債的主要成分是行政性支出欠賬，2006年之后通過地方融資平臺的直接負債才越來越大。

這些直接債務的大幅飆升與大規模的投資建設、GDP競賽直接相關，政府主導的投資活動是導致“財權不足”的原因之一。化解債務壓力，削弱政府投資行為，放開民間資本投資空間，才是正途。

至于什么時候才是放開地方發債的合適時機？等到地方政府可以破產，預算完全公開，現任官員可以被審計、被民眾直接問責那一天吧，這才是真正意義上的“陽光化”。