公益訴訟之困

2011年8月14日，云南省曲靖市陸良縣，工人為腳下的鉻渣“蓋房”，這些鉻渣緊鄰珠江上游的南盤江。圖／CFP

在邁出“草根NGO環境公益訴訟案”第一步后，“自然之友”被700萬的生態環境損害鑒定費用的報價困在了原地。

時機成熟了

去年8月，云南曲靖市的一座水庫邊，突然出現了大量牲畜的尸體。經過檢測，水庫內有毒物質鉻含量超標，牲畜都是在飲水后死亡的。

真相很快浮出水面，鉻來自于當地陸良化工實業有限公司，他們將5000噸鉻渣隨意傾倒在水庫邊上。隨后，媒體又爆出14萬噸鉻渣堆放在珠江源頭旁長達十余年、南盤江六價鉻含量超標2000倍、周邊村莊癌癥率高發等一系列問題。

作為一家民間環保NGO，“自然之友”總干事李波、公眾參與議題負責人常成等人決定派出工作人員和“自然之友”的公益律師團一道，前往曲靖實地調查。

到達陸良后，他們發現污染情況比他們想象中的還要嚴重。

公益律師團成員楊洋回憶，鉻渣堆放地周邊土壤明顯發黃，周邊水稻田里的水泛著白沫，甚至連距離鉻渣幾十米遠的圍墻，都結滿了白色晶體。

為了取樣，總干事李波用手指刮取了一些墻上的白色晶體。晚上睡覺時，他被癢醒了，用水沖了半天才有所緩解。同行的其他成員開玩笑說，要是有不法之徒企圖投毒，隨便從墻上刮一點就夠了。

回到北京，律師團迅速形達成一致：準備材料，向曲靖市中院提起環境公益訴訟。

鉻渣污染事件發生后，當地環保局對陸良化工實業有限公司下達了限期整改通知，依法處以了30萬元行政罰款。當地政府對也其下達了停產通知，并要求企業加快鉻渣無害化處理。

雖然有專家稱，被鉻污染過的生態水系和土壤若想恢復到未被污染之前，恐怕要將近40年的時間，但政府并沒有在處罰中提及生態恢復的問題。

這一次，“自然之友”希望通過訴訟，以更具效力的法律判決，而非行政命令的方式，執行肇事企業污染后的賠償問題。

他們的公益訴求也有別于行政處罰：除了要求肇事方停止侵害，消除環境危害，還要拿出專門的資金，用于恢復當地生態。

早在2008年，“自然之友”就開始關注環境公益訴訟領域。前年，他們內部還專門開啟公益訴訟項目。這次鉻渣污染事件成了他們第一次實踐。

在我國，沒有明確關于公益訴訟的法律規定。社會各界對公益訴訟也沒有清晰、統一的認識。

多數學者傾向于寬泛地界定公益訴訟，即凡屬涉及不特定多數人公共利益的民事訴訟、行政訴訟，都可以理解為公益訴訟。

1990年代中后期，“公益訴訟”這一概念才被引入中國。2005年，以全國律協發布《公益訴訟蘇州宣言》為標志，公益訴訟掀起了一個小高潮，如郝勁松狀告鐵道部拒開發票案、李剛狀告全國牙防組虛假認證案等。

而在環境污染事件中，公益訴訟卻很難立案，法院的理由是，原告與案件之間沒有直接的利害關系。

在鉻渣污染發生前一個月的渤海溢油事件中，“自然之友”等11家民間環保組織，就是基于上述考慮，放棄了向中國海洋石油總公司和康菲石油中國有限公司提起環境公益訴訟。

這一次，“自然之友”覺得立案的可能性很大。一個重要的原因是，鉻渣污染事件發生的曲靖市專門設有環保法庭。

最近幾年，云南、貴州等省份高調設立環保法庭，通過地方法規鼓勵環境公益訴訟。甚至有云南的法官公開表態：環保法庭設立的初衷就是環境公益訴訟。

“自然之友”最初的計劃是，聯合另外一家民間NGO組織重慶市綠色志愿者聯合會作為原告，將曲靖市環保局列為第三方，起訴被告陸良化工實業有限公司，要求被告立即停止污染行為，并賠償造成環境損失。

曲靖市中院沒有馬上受理，而是建議“自然之友”將曲靖市環保局也拉入到原告中去。他們認為，把環保局列為原告有益于取證，而且環保局可以與兩家NGO分擔環境損害的評估費用。

這是“自然之友”難以接受的。他們擔心，一旦夾雜官方成分，案件很有可能以調解告終。

果不其然，曲靖市環保局一位副局長在和李波的一次溝通中，“看似無意”地提及了調解的主張。

“自然之友”的律師曾祥斌認為，調解不是不可以，但他們更希望先經過庭審。

經過數次協商之后，“自然之友”接受了曲靖中院的建議。事實證明，環保局成為原告之一后，這起公益訴訟的成功立案水到渠成了。

2011年10月19日下午，律師團將修改過后的訴訟材料交到了曲靖中院。五分鐘后，他們就順利拿到了案件受理通知單。

取證之難

成功立案并不意味著接下來就會順風順水，“自然之友”很快就遇到了公益訴訟之難。

去曲靖市工商局查肇事企業檔案時，楊洋和曾祥斌的經歷讓人啼笑皆非：工商局要求他們自備復印機和打印機。

經過溝通，工商局做出讓步：只準許他們拍照，不能復印。楊洋心里還納悶：按照工商總局的規定，查詢企業工商檔案是不準拍照的。難道曲靖市工商局不知道嗎？既然他們只讓拍照，那就拍吧。

二人拍了十分鐘左右，一名負責人可能覺得不妥，制止了他們的拍照行為，轉而又答應給他們復印。

而前往14萬噸鉻渣堆放地取證的經歷，也堪稱驚險。最初，“自然之友”直接向陸良化工實業提出希望實地調查堆放在南盤江邊的14萬噸鉻渣處理情況。陸良化工實業的法人代表徐建根很痛快地答應了，但是他本人一直稱沒有時間見面。

三次預約未果，“自然之友”的工作人員決定自行實地走訪鉻渣堆放地。

正當他們拍完照片留證，準備開車掉頭離開的時候，一輛轎車橫在路中間，擋住了他們的去路。從車上下來的幾個人，自稱是陸良化工實業保衛科的人。沒說幾句話，他們就搶走了調查人員的相機和錄音筆，還報警稱“自然之友”的工作人員來廠偷鉻渣。

曾祥斌覺得可笑：接觸鉻渣時間稍長，回去就有口鼻喉干、皮膚瘙癢之類的癥狀，誰還會去偷劇毒的鉻渣？他們也報警，表示調查團成員的人身安全受到了威脅。

警察趕到現場調解，保衛人員仍然拒絕交還相機和錄音筆，幾經協商，當“自然之友”拿回相機和錄音筆時，發現照片和錄音都已經被刪掉。

當時楊洋就想：如果前來取證的是政府部門，對方還會不會如此？

巨額評估費

艱難地完成取證后，鑒定成了橫在“自然之友”面前的一道坎兒?！白匀恢选碧岢龅脑V訟請求中，重要的一項就是要求被告賠償因鉻渣污染造成的環境損失。

污染范圍、污染程度，以及污染造成經濟損失的具體金額，則需要由具備評估能力和司法鑒定資質的第三方機構作出鑒定。

如果沒有生態環境損害評估鑒定，即便“自然之友”勝訴，法院也無法判定被告的賠償金額。

生態環境損害評估是一個多學科、綜合性和技術性都很強的工作，國內既具備評估能力，又有司法鑒定資質的機構少之又少。而且，鑒定的費用還非常高。

“自然之友”曾向一家具有司法評估資質的機構提出過鑒定請求。對方提出的報價是700萬元，這完全超過了“自然之友”的承受能力。2011年，這個公益組織全年總支出亦不過500萬元。

“鑒定費用是很高，但也沒高到這個地步。對方提出的報價很不負責任。”楊洋認為，數十萬到上百萬還算一個比較正常的價位。但即使如此，也是“自然之友”無法負擔的。而且一旦官司沒有獲勝，這個評估費用如何落實，也將成為難題。

“自然之友”一度寄希望于原告之一的曲靖市環保局提供幫助。但環保局表示，部門預算有限，無法分擔這筆鑒定費用。

現在，“自然之友”找不出任何一家既有評估能力、鑒定資質，費用又在可接受范圍之內的機構。他們只能呼吁具備評估能力、鑒定資質的機構，能夠出于公益的考慮，減免部分費用。

“可能對外界來說，這個案子能立案已經成功了。如果停留在形式意義上的成功，我們心有不甘。我們還是希望能夠走完所有程序，實際地把這個問題解決了。這樣也能為以后的案件提供更多參考價值?！薄白匀恢选惫妳⑴c議題負責人常成說。

爭議

“自然之友”此次訴訟的成功與否，仍然是一城一池的成敗，亟需突破的還是法律的限制。

“自然之友”鉻渣污染事件公益訴訟案剛立案時，中國政法大學污染受害者法律幫助中心主任王燦發不吝贊美之詞，稱此案是“我國環境公益訴訟的歷史性突破，也是我國無利益相關者提起公益訴訟的一個良好開端，必將對正在修訂的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》產生深刻影響”。

他的話似乎應驗了。

去年10月24日，“自然之友”鉻渣污染事件公益訴訟案立案后五天，提交全國人大常委會第二十三次會議審議的《民事訴訟法修正案（草案）》中，增加了公益訴訟制度，擬首次賦予社會團體提起公益訴訟的資格。

草案擬規定：對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。

不少法學專家和環保人士認為，如果民訴法修改最終能夠確立這一條款，無疑將會為我國公益訴訟打開一扇“廣闊的大門”。

但是，擬修正案中“有關機關”、“社會團體”如何界定，值得玩味。

許多法律界人士將“有關機關”解讀為國家檢察機關。而對于“社會團體”，“自然之友”內部和學界一樣，也出現了兩派不同的觀點。

公益律師團成員夏軍認為，“社會團體”，應是按法律含義界定，即《社會團體登記管理條例》中規定的“達到一定會員數，經過其業務主管單位審查同意，中國公民自愿組成的非營利性社會組織”。

但目前大部分獲得“社會團體”證書的組織，都是官辦的社團組織。草根性質的民間組織，注冊社會團體很難，全國只有少數幾個。“自然之友”和大多數民間NGO一樣，都屬于“民辦非企業單位”，從法律上，不算“社會團體”。

在他看來，這次修正對民間NGO來說“名寬實緊”，是一次不折不扣的倒退。

李波則不這么認為。他覺得，修訂案中的“社會團體”，并非指登記時所拿的證書名稱，而是一個寬泛的概念，指的是除政府和商業組織之外，其他非營利性的社會組織，包括了目前拿著“民辦非企業單位”證書的大部分民間NGO。

“環境問題必須引起政府重視?！崩畈ㄕf，去年我國環境污染損失超過了2萬億元，占GDP比重達6%，甚至超過了教育支出的4%。如果修正案放寬提起公益訴訟的要求，拓寬訴訟主體的多元化，能對環境保護起到很大幫助。

目前，有關部門尚未對草案中的“社會團體”作出明確解釋。無論最終修正案能否通過，對“社會團體”如何界定，“自然之友”都走在了立法前面。他們希望用自己的探索，為更多的民間NGO贏得參與公益訴訟的機會。

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