我國現(xiàn)代大學制度建構中的問題及對策芻議

一、我國現(xiàn)代大學制度建構的歷史軌跡

“現(xiàn)代大學制度并非一個既定的存在，而是一個建構中的事實”。我國現(xiàn)代意義上的大學制度肇始于洋務運動和維新運動時期，是伴隨著近代教育而出現(xiàn)的。京師大學堂的設立和清政府頒布的《京師大學堂章程》是最初制度化形式的我國新型大學制度，它對我國大學性質、任務管理體制進行了規(guī)定，是以后“學制的雛形”。在此基礎上，1904年，清政府頒布了一系列的規(guī)章連同中小學堂章程被稱為“癸卯學制”，癸卯學制的頒布標志著我國系統(tǒng)化大學制度的形成。辛亥革命后，在對日法德美等國教育制度的學習后，國民政府與1929年頒布了《大學組織法》《大學規(guī)程》和《專門學校法》《專門學校規(guī)程》，這一系列的制度是對之前制度進一步完善，標志著我國大學制度的完全確立。

新中國建立后，我黨接手了國民黨留下教育系統(tǒng)，著手改造并完善之前的大學制度。經(jīng)歷了初期的改革和20世紀50年代的探索后，中央于1960年批準了《教育部關于全國重點高等學校暫行管理規(guī)定》，并于1963年下發(fā)了《關于加強高等學校統(tǒng)一領導、分級管理的決定》。這兩個文件主要是對以前制度中許多兩級對立問題的平衡和中和，其中突出的兩點是確立了中央集權模式和黨委領導下的校長負責制，這實際上是確立了我國建國后的大學制度基礎，直到改革開放后我國大學制度改革也是以此為基礎進行的。1985年中央頒布《關于教育體制改革的決定》指出要“擴大高校辦學自主權”，1993年國家頒布《中國教育改革與發(fā)展綱要》也明確指出要“逐步建立政府宏觀管理，學校面向社會自主辦學的體制”。在此后的《教育法》和《高等教育法》中，國家也明確從政府和高校的關系上逐步確認了高校自主辦學的主體性法律地位。至此也基本形成了我們目前的高等教育體制。

前教育部副部長周源清曾就我國改革開放以來高等教育體制改革問題概括了四句話，即“加強高校面向社會自主辦學，淡化單一的隸屬觀念，加強省級政府統(tǒng)籌，變條塊分割為條塊有機結合”。這幾句話基本上道出了我國現(xiàn)代大學制度建設的方向，涉及了大學制度建設的部分核心話題。我國高等教育已經(jīng)開始不斷探索符合我國國情的現(xiàn)代大學制度，并且已經(jīng)對現(xiàn)代大學制度有了更加深刻的認識，并將不斷完善。

二我國現(xiàn)代大學制度建構中的問題

從我國最初引進西方學制發(fā)展到現(xiàn)在已經(jīng)歷了一百多年的歷史，我國大學制度經(jīng)過多次調整，并有了自己的體系，其主要特點是集權性，計劃性，行政主導性。改革開放以來，我國的大學制度內外部環(huán)境因素發(fā)生了重大變化，在我國現(xiàn)代大學制度建設中，之前適應我國的大學制度也呈現(xiàn)出很多不和諧的現(xiàn)象。

1法人地位不明，高校不自治

《高等教育法》第十一條規(guī)定：“高等學校應當面對社會，依法自主辦學，實行民主管理”。《高等教育法》第三十條規(guī)定：“高等學校自批準之日起取得法人資格”。盡管國家從法律上給高校的法人主體地位予以確認，可是在實際的運行操作中，高校這一權利實際是缺失的。這主要是因為，國家掌握著各種教育資源，不能將舉辦權、辦學權和管理權合理分離，校黨委書記、校長都是由國家任命的，必然會對任命他的人負責。而且各個學校都有相應行政級別劃分，高校始終是作為國家和政府的一個附屬機構；張斌賢教授也曾指出“大學的法人地位是被捆綁著的法人，打官司的時候是法人，做事時不是法人”。擁有自己的章程是高校自治的必要條件，根據(jù)《高等教育法》規(guī)定，目前不少高校也有了自己的章程，可是因為法律效力的缺失讓這幾乎成了個擺設。如此這樣造成我國的高校法人實際地位缺失，大學自治就成了一紙空文。

2權力結構失衡，學術不自由

大學之為大學，還在于他的學術性本質，無論作為培養(yǎng)人才的機構還是研究高深學問的場所，大學的活動總是體現(xiàn)著學術性；而且學術能力的高低從根本上決定了它的發(fā)展?jié)摿ΑＴ诖髮W里有兩種權力與學術有關，一種是能夠自由發(fā)展組織學術活動的權力，即是學術權力；另一種為自由發(fā)展組織學術活動服務的權力，即行政權力。在目前我國實行的黨委領導下的校長負責制，黨委決定一切重大事宜，因為黨委和校長首先代表的是行政權力，這樣實際上就變成了行政權力決定一切事務包括學術事務。在高校里沒有行政職務的老師感覺不到地位，因為學術事務和行政事務混雜，他們想要做好學術往往要通過很多的“行政路”才能成功。校長不僅是行政權力的核心也是學術權力的核心，且行政權力的過度膨脹，干預了太多的學術問題。學術權力的式微，在職稱評定、院系設置、專業(yè)人員引進等眾多學術活動中也主要是以行政權力為主。行政權力和學術權力的失衡，嚴重影響了學術的自由發(fā)展。

3資源分配不均，競爭不公平

競爭對于一個組織的發(fā)展至關重要，合理的競爭既能促進組織發(fā)展又能優(yōu)化市場資源配置。高校的發(fā)展也要建立在競爭的基礎上，但是我國目前高校在競爭發(fā)展中存在著不和諧現(xiàn)象，其中主要是教育資源分配不均導致的競爭無序。在資源有限的前提下進行分配，國家部委所屬高校優(yōu)于省屬市屬高校、全日制研究型大學優(yōu)于一般本科大學、專科和職業(yè)院校；政府重點扶持院校優(yōu)于一般普通高校，東部發(fā)達地區(qū)優(yōu)于中西部落后地區(qū)。同時在現(xiàn)有的高等教育管理體制下，大學主要的資源還是來自政府，大學的行為還主要是對政府負責。因此為爭奪有限資源，很多高校絞盡腦汁盲目升格增點(博士點、碩士點、重點學科點等)增室(重點實驗室)。這既是政府資源分配不均導致的結果，也是各高校對自身定位不準引發(fā)的盲目利益追逐，更是高等教育體制結構缺陷的必然現(xiàn)象。

4計劃體制殘余，機制不開放

大學受計劃體制影響還比較深，還沒有完全從計劃的條條框框中走出來。在大學處理的兩個外部關系中，政府控制了聯(lián)系社會的主要資源，大學的經(jīng)費來源還主要是來自政府撥款和高額的學費，大學辦學還沒有很好的面向社會面向市場進行自主辦學，如此大學的教育行為就必然要受到政府的影響。同時社會的需求也是通過政府以計劃的形式下發(fā)到各高校而不是各高校直接面向社會；各高校即使有一些自己的計劃項目也要報上級主管部門審批通過才能施行。在對大學的評價上，因為政府把高校作為自己的一個部門，因此樂意堅持內部評價，把大學評價作為自己的權力，這種封閉式的評價方式很難說會很公平公正，大學的質量也難以得到保證，大學的社會功能隨之也受到限制。

三、重構我國現(xiàn)代大學制度的對策和建議

1明確大學章程法律地位，確立大學法人主體資格

我國現(xiàn)代高等教育自確立發(fā)展以來曲折不斷，困難重重，總的來說是因為大學的法人主體地位缺失，被國家管得太多，管得太嚴，沒有一個明確的完善的制度作為保障。而大學章程就是一個能上承國家基本教育法律法規(guī)，下接學校辦學規(guī)章制度的橋梁和中介，它因具有法律效力能作為學校獨立自主辦學的憲法和總綱。現(xiàn)代大學對外要處理好與政府社會的關系，對內要處理好內部管理的問題，有了大學章程并給予明確的法律地位，這樣大學制度建設就有了一個保障機制。

2建立“黨委+董事會+校長”的三領導體制

我國現(xiàn)在實行黨委領導下的校長負責制，對于把握大學發(fā)展的社會主義方向起到了重要作用。但重要的是該如何要擺正書記、個人與黨委集體之間的關系?如何處理好書記個人在黨委決策過程中的作用與校長在行政實施過程中的職權之間的關系?如何處理好行政權力與學術自由的關系?鑒于此，我們應該借鑒美國成熟的現(xiàn)代大學制度，在目前的“黨委+校長”雙領導體制下，再加入一個由大學各利益相關者組成的董事會，形成三領導體制的穩(wěn)定結構。這個加入的董事會是作為一個獨立的權力系統(tǒng)并具有咨詢監(jiān)督作用，它主要負責學校的人才培養(yǎng)、學校建設、學術交流等方面并進行指導、審議、咨詢工作，同時它對黨委和校長權力行使進行監(jiān)督，以保證各自權力不會越位、不會缺位，保證學術權力、行政權力和政治權力相互配合協(xié)調發(fā)展。

3加大教育經(jīng)費投入，引導高校良性競爭

資源分配不均造成的競爭不公平，其主要原因之一還是因為國家教育經(jīng)費投入總量不足且分配不均。早在1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》就確定逐步提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國民生產總值的比例并預計本世紀末達到4％，可18年過去了，這一目標還沒達到。這期間國家又啟動了一系列的工程，如211工程、985工程、973工程等。國家為建設這一批世界一流大學和高水平大學，不僅政策上進行傾斜，經(jīng)費上大筆投入，就連學校分布也是少數(shù)幾個省市占了很大的份額。這種有限資源的的集中分配勢必造成和擴大了更大不公平。所以我們建議首先國家要加大教育經(jīng)費總量的投入，其次在重點支持的基礎上照顧公平，使全國高校共同發(fā)展，同時要引導大學面向市場良性競爭。

4吸收社會評價力量，加強與社會的聯(lián)系

我國政府作為高等教育的舉辦者一直以來都是大學評價的主體，并且輕視其它評價的結果。政府通過組織評估專家進行評估得出結論，而這一過程往往又有很強的行政色彩，“注重于臨時許可，整體性評鑒，而缺乏具有項目的信息傳遞，不利于社會對高等學校、對教育項目和學校質量的認同”。“高等學校要面向社會面向市場，要滿足社會的需要，只有開放機制加強與社會的聯(lián)系，吸收社會評價力量參與才能促進自己的長遠健康發(fā)展。

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