哈爾濱棚改困局

棚戶區(qū)改造已成為當(dāng)前各地落實(shí)保障性住房建設(shè)任務(wù)的重要工程載體。2011年，全國1000萬套保障房建設(shè)指標(biāo)中，約有40%屬于棚改項目。

在某些城市，如黑龍江省哈爾濱市，棚改幾乎是“保障房”的全部：該市2011年主城區(qū)4.65萬套保障房建設(shè)目標(biāo)中，約有81.3%是棚改項目。

然而，棚改除了會產(chǎn)生部分“真正的保障房”外，還包括大量具有商品房性質(zhì)的回遷房，甚至連某些帶有福利色彩的“限價房”也混跡其中。

近年來，地方政府融資平臺監(jiān)管收緊，“借道棚改、曲線融資”的趨勢漸漸抬頭。一些地方甚至將道路橋梁、公共綠地等項目捆綁棚戶區(qū)改造，再套上“保障房”的外衣，套取政策支持。

棚改項目中，以位于城市中心地段的項目最為搶手。地方政府通過調(diào)高土地容積率，建更高、更密的回遷樓，或是異地搬遷安置，來實(shí)現(xiàn)土地騰挪，并將商業(yè)開發(fā)以獲利。這類棚改模式大都未脫離“房子換土地”的實(shí)質(zhì)。

棚改解決了制約當(dāng)前大多數(shù)后工業(yè)城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一道棘手難題，即市中心存量土地資源的退出及二次開發(fā)利用難題。席卷全國的保障房建設(shè)熱浪，恰恰加速了其破題的速度。

但正如一枚硬幣的兩面：民生、德政、文明城市建設(shè)，是棚戶區(qū)改造亮麗光鮮的一面；尋租套利、官商勾結(jié)、與民爭利，卻是其難以見人的陰暗一面。

《財經(jīng)國家周刊》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)營”的市場化棚改模式中，公共利益和商業(yè)利益時常被偷換概念，違規(guī)和創(chuàng)新通常僅有一線之隔。

哈式棚改

兩年前曾因“拆遷與打黑同時進(jìn)行”而聞名的冰城哈爾濱，眼下正逢棚改“決戰(zhàn)”期——“大干120天”，力爭在10月底之前，將今年啟動的38個棚改項目全部實(shí)現(xiàn)凈地；其余65個歷年遺留項目，年底前也要實(shí)現(xiàn)90%凈地。

自2011年初開始，全市棚改一線工作人員便被要求每周“五加二、白加黑”加班加點(diǎn)工作；今年條件變得更為苛刻，每天要“吃3（小時）睡5（小時）工作16（小時）”。

現(xiàn)任住房局局長孔慶勛，此前曾任哈爾濱市城管局局長。2009年冬，冰城遭遇罕見暴風(fēng)雪?？讘c勛臨危受命，率眾奮戰(zhàn)三晝夜，順利清除冰雪。正是看中孔的雷厲風(fēng)行，哈爾濱市委市政府這次又把棚改重任交到他手上。

然而，棚改可不像除冰雪那樣簡單。按照全市統(tǒng)一部署，孔慶勛要用三年時間，完成“史上最大規(guī)模的棚改工程”：全市繞城高速內(nèi)1134萬平方米的棚改任務(wù)，2012年全面消滅老城區(qū)棚戶區(qū)。

在逐步摸索中，哈爾濱市總結(jié)出一套“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”的市場化棚改路徑。就是將棚改過程中整理出來的一部分土地用于商業(yè)開發(fā)，銷售獲利后，將籌集到的資金返還給回遷房和保障房建設(shè)。

第一個依此模式成功運(yùn)作的棚改項目“好民居濱江新城”，位于哈爾濱市道外區(qū)，總建筑面積68萬平方米。經(jīng)測算，項目征收補(bǔ)償所需費(fèi)用約為6.5億元。哈市一家國有建設(shè)公司將其中位置較好的20萬平方米臨街地塊用作商品房開發(fā)，銷售回籠資金約9億元，扣除成本后尚且盈余約2億元。因此，政府在兌現(xiàn)拆遷補(bǔ)償承諾時格外大方，“拆遷工作僅用1個月時間就順利完成”。

過去三年，哈爾濱市棚改工作進(jìn)展迅速。全市總計啟動130個棚改項目，惠及居民11.3萬戶?！肮健迸锔南嗬^受到中央和省級政府關(guān)注，其經(jīng)驗得以在各地推廣復(fù)制。

然而，棚改策略的成功有兩個外部因素易被忽視：一是前期啟動的棚改項目大都位置較好，具備商業(yè)開發(fā)的前景；二是彼時房地產(chǎn)市場尚未遭遇調(diào)控，市場交投兩旺。當(dāng)這兩個外部因素發(fā)生質(zhì)變時，“哈式棚改”才開始迎來真正考驗。

《財經(jīng)國家周刊》記者采訪調(diào)查時了解到，截至7月底，哈爾濱2012年啟動的38個棚改項目中，實(shí)現(xiàn)征收凈地的僅有2個。距離最后期限（10月底）還有兩個多月，棚改工作“壓力非常大”。

據(jù)哈爾濱市國土局局長劉巖果介紹，今年已有10余家簽約棚改項目的開發(fā)商中途退場。在他們看來，經(jīng)過三年多的連續(xù)棚改，收益好的項目大都已經(jīng)改完了，“剩下的都是難啃的硬骨頭”。

背后推力

棚戶區(qū)改造迄今已惠及哈市10余萬戶家庭，確屬德政。但除了民生責(zé)任外，棚改還有諸多綜合收益。

現(xiàn)在漫步在哈爾濱的大街小巷，那些中華巴洛克風(fēng)格的歐式建筑立面總能讓外地游客耳目一新。歷經(jīng)三年多的棚戶區(qū)改造，哈爾濱的城市面貌已今非昔比，城市形象和品牌得到空前提升。

一個鮮為人知的背景是，2011年哈爾濱已經(jīng)獲得“全國文明城市提名資格城市”稱號。為了力爭2014年跨入全國文明城市行列，市委市政府要求大力推進(jìn)道里、道外、南崗、香坊等幾個老城區(qū)的“治違”、“治臟”、“治亂”。要消滅臟亂差，就離不開棚戶區(qū)改造。

所謂“大拆大建保增長”，在連續(xù)數(shù)年的棚改運(yùn)動中，哈爾濱地區(qū)GDP連續(xù)五年年均增長13.2%，2011年達(dá)到4243.4億元；同年哈爾濱全市地方財政收入達(dá)607.3億元，比上年增長32.7%。其中，作為政府性基金收入的土地出讓金收入達(dá)246億元。

哈爾濱市前任市委書記蓋如垠曾表示，棚改“給后人留下的不是債務(wù)，而是財富”。在大規(guī)模的路橋建設(shè)和棚戶區(qū)改造過程中，哈爾濱總共收儲了70平方公里的土地，“從現(xiàn)在的地價看，這是數(shù)千億元的儲備”。

有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，哈爾濱的棚戶區(qū)改造其實(shí)是一種另類的土地財政。其產(chǎn)生的背景，是國土資源部近年來不斷收緊新增建設(shè)用地指標(biāo)，即便是對保障性住房用地供應(yīng)，也以存量為主。

“城市的快速發(fā)展需要土地，新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子上來，第一件事就是賣地賺錢，因為沒錢啥也干不了?！痹诠枮I市某房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)人士看來，棚改顯然已成為地方政府突破用地困境、爭取更多指標(biāo)的“綠色通道”。

另一個背后推力是保障房建設(shè)重任。2011年，全國保障房開工計劃是1000萬套，黑龍江省年度開工目標(biāo)為105萬套，相當(dāng)于全國任務(wù)的十分之一。作為省會城市，哈爾濱市顯然要在保障房建設(shè)方面發(fā)揮帶頭作用。

棚改惠及了民生，拉動了地方經(jīng)濟(jì)，給眾多企業(yè)提供了商機(jī)，但同時，棚改也是近年來審計、紀(jì)檢部門乃至媒體高度聚焦的領(lǐng)域。

在哈爾濱市周邊以及下轄的某些市縣，通過虛報棚改項目、騙取上級財政補(bǔ)貼，或是公務(wù)人員參股棚改項目牟利的坊間傳聞也曾一度被媒體曝光。在一位棚改工作人員看來，這些問題暴露出當(dāng)前棚改工作存在“重建設(shè)、輕管理”的制度短板。

近年來，伴隨棚改的大規(guī)模快速推進(jìn)，哈爾濱地區(qū)群眾上訪量也多于以往。拆遷補(bǔ)償成為眾多上訪者的普遍訴求。

艱難多贏

知情人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，今年以來，哈市棚改的一個重大變化，是“政府要兜底的項目越來越多”。

一方面，商品房銷售持續(xù)低迷，棚改項目資金回籠乏力；另一方面，被拆遷戶不斷增長的“胃口”，需要更多的征收補(bǔ)償金來填滿。

2012年，哈市棚改資金總需求約420億元。其中市級38個棚改項目需征收資金150億元，65個歷年未凈地項目約需征收資金165億元。在空前的資金壓力下，曾經(jīng)引以為傲的市場化棚改模式難以再平衡各方利益訴求。

近期，《財經(jīng)國家周刊》記者赴哈爾濱采訪時，曾目睹回遷戶在棚改辦群體上訪一幕。知情人告訴記者，一些由民營企業(yè)主導(dǎo)的棚戶區(qū)改造項目，為了壓縮回遷補(bǔ)償成本，偷工減料現(xiàn)象嚴(yán)重。某回遷小區(qū)容積率高達(dá)“一梯16戶”，“廚房被擠到了陽臺上”。

微利的棚改項目對民營開發(fā)商已失去吸引力。政府必須給予額外的補(bǔ)貼才行。此前曾有媒體報道，位于哈爾濱市松花江畔繁華商業(yè)區(qū)的棚改項目友聯(lián)賓館，為了增加商業(yè)地塊開發(fā)面積，實(shí)現(xiàn)資金收支平衡，甚至把周邊房齡僅有18年的友聯(lián)小區(qū)也納入棚改范疇。以致民眾頗為費(fèi)解：“棚改究竟是為了公共利益，還是為了商業(yè)利益？”

為了加快開工和轉(zhuǎn)嫁拆遷壓力，棚改部門不惜觸犯國土資源部幾年前頒布的一項禁令——毛地出讓。不久前，哈爾濱市道里區(qū)工農(nóng)大街附近的一個棚改項目引發(fā)輿論關(guān)注：一邊是尚未達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議、四處上訪維權(quán)的工廠業(yè)主和居民住戶，另一邊則是尚未取得土地證等必要手續(xù)就貿(mào)然開工的回遷房。在當(dāng)?shù)貒敛块T2011年的土地出讓記錄中，這塊已被售出的“凈地”編號為2011HT010號。

目前，這個已瀕于擱淺的棚改項目給當(dāng)?shù)卣块T出了一道難題：一方面，項目地塊已經(jīng)作為凈地掛牌出讓，為引進(jìn)開發(fā)商，土地出讓金壓得很低；另一方面，地塊上至今尚未達(dá)成拆遷協(xié)議的業(yè)主提出了多于土地出讓金數(shù)倍的補(bǔ)償要求；此外，已經(jīng)搬遷走近兩年的眾多住戶在急盼回遷。

一家工廠業(yè)主告訴記者，政府委托的評估公司對其工廠拆遷補(bǔ)償估值僅為1億多元，但他自己聘請的北京一家權(quán)威評估機(jī)構(gòu)卻按照“假設(shè)開發(fā)評估法”給出了3個多億元的估值結(jié)果。兩份評估報告結(jié)論竟相差2個億。

記者還了解到，在一些帶有工廠區(qū)拆遷的棚改項目中，由于工廠業(yè)主補(bǔ)償金額巨大，政府一時又拿不出錢，于是雙方通常會采用一個折中的辦法：讓被拆遷戶（工廠業(yè)主）入股，變身為開發(fā)商。此舉成為地方政府化解拆遷難題的“另類創(chuàng)新”手段。

哈爾濱市棚改辦常務(wù)副主任劉凱仁告訴《財經(jīng)國家周刊》，土地征收難已成為目前棚改的首要難題。65個歷年遺留項目之所以遲遲不能動工，大都是因為“沒搬走的10%影響了90%的利益”。

為了繞開征收難題，棚改“模式創(chuàng)新”始終游離在制度邊緣。“棚改項目有特殊性，時間急，只要被拆遷人同意政府掛牌出讓，國土局就可滅地籍組織出讓。補(bǔ)償資金到不到位是另外一個環(huán)節(jié)的事情。”在哈市采訪期間，某國土局負(fù)責(zé)人如是解釋為何會毛地出讓。此時，國土資源部一位副部長正在哈市調(diào)研保障房用地問題。

在哈爾濱房地產(chǎn)商會會長桑洪看來，今后棚改工作應(yīng)該改變一下思路：“棚戶區(qū)改造和舊城改造應(yīng)更加慎重，不要大規(guī)模地把棚改作為城市發(fā)展的動力。”他建議，國土部應(yīng)該加大棚戶區(qū)改造規(guī)模大的城市的土地指標(biāo)釋放，使這些城市不必再向棚改要土地。

桑洪認(rèn)為，棚戶區(qū)改造也可以跳出政府征遷的模式，允許棚戶區(qū)居民自建組織，拿他們的房產(chǎn)入股，再用賺的錢交付土地出讓金。這樣，拆遷戶既能得到房子還能得到收益，政府也能拿到土地出讓金。

“只有堅持以人為本，才能形成棚改的多贏格局?！鄙：檎f。