美國農業保護傘

1990年初，正在醞釀海灣戰爭的老布什政府向國會提交新農業法案，建議使用長期災害計劃取代1938年通過的聯邦作物保險計劃。此前，農作物保險因其低參與率、不良金融表現以及大災面前仍需高額救助等問題飽受非議。雖然國會沒有采納該建議，但農作物保險命運岌岌可危。

然而隨后的22年中，美國農作物保險以指數方式增長。2011財年，農作物保險計劃的聯邦成本估計超過110億美元，預計2013~2022十年這一費用將超過900億美元。2012新農業法案的討論中，如何降低農業項目花費將成為重點。不過，有參議員表示，“我們已經保留并加強了農作物保險計劃，因為參保幾乎每個農業生產者的首要任務。”

聯邦農作物保險計劃是怎樣從一個被認為“失敗”的計劃轉而成為農民首選項目呢？通過回顧農業關鍵立法發展及其對保險參與的影響，我們可以看到美國農業風險防范體系逐步趨于完善的全過程。

風險防范公私結合

進入21世紀，美國農業持續面臨包括市場全球化、技術飛速發展、全球人口增長、監管范圍擴大以及環境壓力等一系列挑戰。這些壓力綜合其他因素，使農牧場的運營面臨一系列風險。主要風險可以歸為五類：農產品全球市場定價所帶來的價格風險；受天氣、蟲害、疾病等環境因素影響的生產風險；產量或價格非預期性變化所帶來的收入風險；受債務成本和資本價值影響的財務風險；法律法規變動所帶來的制度風險。

個體生產者對制度風險可能無能為力，但可以利用業務多元化、垂直整合、合約生產和銷售、企業合作、套期保值等私營部門提供的風險管理方案，調節其他四種風險。但并不是所有生產者都擁有以上條件，且個體情況各不相同，缺乏普遍適用的策略。

以農作物保險和特大災害援助為代表的重大聯邦計劃，主要用來控制價格風險、生產風險和收入風險。那么聯邦政府在幫助農業生產者管理風險時應該扮演何種角色呢？

市場導向型經濟中，企業經營者面臨行業風險，他們使用私營部門提供的工具進行風險管理。聯邦政府不會消除多數企業的風險，因為這樣做會導致過度風險投資，造成資源使用決策與市場激勵不一致。而試圖建立一個無風險的環境也會阻礙創新和投資，從而阻礙全球競爭。然而，私營部門提供的風險管理工具可能數量不足，這時聯邦應該采取行動。盡管聯邦介入可能造成經濟效率低下，但以往的介入都以特殊風險為前提（如天氣情況造成普遍虧損，影響大量生產者），或是為了抵消不良市場結果（如造成某些群體低收入）。

作物保險起死回生

聯邦農作物保險計劃在1938年的《農業調整法》中得到首次批準。在前40年中，其只為有限數量的農作物和少數縣提供，保險主要由農業部直接發放，或通過私營保險代理合約進行。

到了1980年，農作物保險也不過只涉及約一半的縣和26種農作物。1980年《聯邦農作物保險法》試圖將農作物保險作為農業生產者災害保護的主要模式，而它的成功與否取決于參保率。

為此，法案做出三項規定：農作物保險涉及的縣，取消長期災害計劃；保險費得到30%的政府補貼；保險交由私營保險公司經營以促進銷量。

盡管如此，農作物保險參保率增長仍然緩慢，從1981年合格參保地區的16%增長到1988年的25%——與國會預想的50%相差甚遠。直到80年代末，政策制定者才逐漸明白，1980農業法案提供的補貼水平不足以達到50%的參保率。保費補貼達到50%才能保證50%的參保率。

1994年國會通過《農作物保險改革法》，強制實行農作物保險，增加保險補貼，以提高參保率。受保農作物的生產者都可以獲得一項基礎水平保險——災害風險保護，其以市場預期價格的60%售出，首先覆蓋參保者獲批產量的50%，且保費完全由政府補貼，參保者只需支付每縣每種農作物50美元的簽約費，購買其他保險還可以得到50%以上的額外補貼。1995年，保險覆蓋區域超過2.2億英畝，超過80%的可保面積，其中超過一半與災害風險保護相關。

迫于反對者壓力，國會于1996年取消了災害風險保護的強制規定，致使災害風險保護的參保率下降。然而，在災害風險保護基礎上購買其他保險的區域持續擴大，1998年達到了1.2億英畝。

此后，為了鼓勵參保率達到更高水平，國會在1999和2000年提高保費補貼，并于2000年通過《農業風險保護法》，提高了大多數保險的補貼標準。農作物保險參保區域從1998年的1.82億英畝增加到2011年的2.65億英畝以上，增長了45%。曾遭遇危機的農作物保險計劃，現已成為美國農業安全網的重要組成部分。

援助為輔，爭議尚存

20世紀90年代以來農作物保險計劃覆蓋水平持續增加，實現了高參保率，但美國政府繼續為農業生產者提供特大災害援助計劃。1998~2004年間，就已為農業生產者提供超過140億美元的災害援助。美國繼續實施災害援助計劃的原因主要有兩個：某些地區的保險覆蓋水平或參保率仍然比較低；部分農產品不適用于保險業；畜牧業覆蓋范圍有限；某些產品免賠額過大。然而無論如何，災害援助已不再被看作是作物保險的一個潛在替代，而是僅僅作為一個補充，去覆蓋保險不能覆蓋到的那部分損失。

盡管保險費率能夠更為精確地反映農業生產者風險，減少逆向選擇，但其仍然備受政治壓力影響，精算整體性容易受到削弱。從而使其成本高昂，補貼程度可能會對產量造成潛在扭曲。

有人宣揚美國的農作物保險計劃可以作為其他國家的典范，然而考慮到該計劃高補貼的本質，另一些人認為這并不是一個可借鑒的模式。根據美國經驗，如果沒有大量補貼，農作物保險需求就十分低迷。由于存在大量低成本的其他選擇，很多農業生產者把農作物保險看作風險管理的次級策略。對于很多發展中國家，這尤為正確。因為很多發展中國家的農業生產者，甚至可能無法承擔補貼后的保險費用。

因為作物保險提供了事前風險保護，相對于災害援助這種事后保護更受歡迎。然而作為補貼機制，盡管有人認為作物保險補貼相對于其他產量補貼（如價格支持）扭曲效應更小，但它的效率低于一次總付轉移。這或許暗示著作物保險是一種“將收入轉移給執政利益集團的政治手法”。

【短評】

美國農業法案是聯邦政府的農業政策工具，每五年左右由國會批準通過一次，農業部負責實施執行。2002年小布什政府頒布的《農業保障和農村投資法》由于補貼金額巨大而頗具爭議。農業法案的不斷調整和更新，使得美國農業在法律和制度層面能夠保持與時俱進。

1938年《聯邦作物保險法》標志著美國聯邦統一農作物保險制度的正式確立，其后的發展過程中財政支持功不可沒。與之相比，中國目前還未能確立統一的農業保險和巨災援助體系；部分省份試點研究各自的農業風險防范機制，但進程緩慢。其間可見制度、財政及法律方面存在協調和支持不足的問題。

美國聯邦農作物保險計劃提供的保險服務多以產量為基礎，基于實際農業損失進行調整。在發生風險賠付時，根據農產品產量的損失以及保險合同約定的單價，對農業生產者進行賠付，保障水平能覆蓋農民收入的60%~70%，即“收入保險”。而現行中國農業保險還是以“成本保險”為主，發生災害時僅能針對生產中的物化成本（如化肥、種子等費用）進行賠付，保障程度低。“收入保險”與“成本保險”在保障程度上存在明顯差距。(馬巖）

（馬巖系本刊記者，邱妤茜系本刊實習記者，實習記者葛婧亦有貢獻）