改良分業監管

中國銀監會一位業務負責人對《財經國家周刊》記者指出，目前，中國金融業分業監管卻存在混業經營的局面是亟需研究的一個問題，應該預先研究怎樣的監管框架更合適。

從第一次全國金融工作會議確立對金融業實行分業監管以來，九龍治水的金融監管模式已經持續了15年。如今綜合化經營再次成為大勢所趨，不僅中信集團、光大集團和平安集團為代表的金控集團已漸成氣候，各國有大行和資產管理公司也日益全牌照化，業務交叉的真空地帶亟需更明晰的監管框架。

“分業監管并不利于統一的政策出臺。現在我們一直在強調建立多層次的金融體系，那么與之配套一定要有綜合的監管體系。”長江商學院金融學教授周春生在接受本刊記者采訪時指出，各個監管部門相互獨立會存在監管上的分歧，可能不利于金融改革的進一步推進。

專家認為，由于分業監管，目前金融業務交叉之處存在一些監管空白點，需要有一個專門監管金融控股公司的制度，對基本的管理做出規范，制定相應的監管體系標準。

監管挑戰

綜合經營發展已經對當前的監管模式提出了挑戰。

一方面，金融機構對混業經營有著相當強烈的內在需求，銀行、證券、保險等金融業務之間的依存關系愈來愈強；而另一方面，金融監管卻一再強調專業分工，監管職能一再被拆分。

“無論大中小型機構未來都想搞綜合經營，目前的監管模式肯定是有困難的。現在管理起來可能還比較容易，因為交叉程度還不高。但是監管要走在市場發展之前，等大家都追求綜合經營再調整監管體制可能就會跟不上風險的暴露，這是一個大問題。”交通銀行首席經濟學家連平認為。

同時，在現有的監管體制下，金控集團想要發揮協同效應是有困難的。“不同的子公司和母公司之間，更多的是在內部推進協同效應。因為在目前的監管體制下，金控集團還很難實現真正的協同效應。”連平指出。

另外，隨著金融控股公司數量的快速增加，我國對金融控股公司防范風險的防火墻制度尚未系統建立，隨著金融控股公司的子公司之間業務聯系的密切，關聯交易自然增多，風險傳遞問題可能會日益嚴重。

央企金融布局的遍地開花也引起了業內的擔心和憂慮。

一方面，不少專家學者擔心央企背離本業，大規模布局金融會適得其反。“中國金融市場還是一個發展尚不充分的市場，所以目前顯得利潤豐厚，吸引了很多央企籌謀布局。但是金融本身是非常專業的，央企在金融運營方面并不具備優勢，缺乏專業化的團隊和知識，運營效益不一定高”。央行研究局的一位學者表示。

而國務院發展研究中心企業研究所所長趙昌文研究發現，如果通過對來自金融業的資產、營收、利潤占整個央企集團比例進行衡量，多數央企上述三項指標比例相對較低。

另一方面，監管層更擔心系統性風險。前述央行研究局學者在接受本刊記者采訪時表示，現在央企手握重金，金融機構亟需資本補充，所以都是金融機構圍著央企轉。但是“風水輪流轉”，隨著銀根的收緊，央企難免出現通過旗下金融機構融資的局面。

銀監會的一位人士在接受本刊記者采訪時也表示了對銀行淪為股東提款機的擔憂。“隨著利率市場化的推進，金融機構的競爭也將更加充分。銀行目前以息差為主的利潤結構將有所改變。央企布局金融如果不能達到預定的協同效果，往往會使自身陷入困境，而且可能還會帶來關聯交易風險，甚至會將風險傳遞到集團公司。”

國務院發展研究中心企業所副所長張文魁認為，每一個央企都是關聯企業眾多，結構復雜，非常具有隱蔽性。其若真想從其控制的金融機構融資，關聯交易難以被發現。

此前央企跨界金融雖然遍地開花，但也只限在布局階段，鮮有實際舉措。但是今年以來，央企跨界金融有著向縱深發展的趨勢。

“在把金融牌照收歸囊中后，現在很多央企都謀求用金融杠桿去撬動更多的資源。”中糧集團一位中層在接受本刊記者采訪時稱。

面對央企漸入金融深水區的表現，誰來監管仍是一個空白。目前央企和金融機構的監管分散在國資委和一行三會等不同機關，各個機關之間缺乏系統性和整體性。

“當監管機構合作不到位的時候，可能會出現監管套利問題，難以有效避免整個金控的風險。”前述央行研究局人士表示，當務之急就是各個監管部門要理清監管職責，加強部門協調。

聯席會議制

根據我國《商業銀行法》、《保險法》和《證券法》的規定，金融業應遵循分業經營原則，這成為了中國金融業的鐵律和雷區。2002年，國務院批準中信集團、光大集團、平安集團為三家綜合金融控股集團試點，初步形成了中國金融業分業監管、綜合經營的局面。

分業監管的劣勢在于每個監管機構所掌握的集團整體信息有限，從而影響對控股集團的總體風險評價和分析，容易形成監管真空，導致監管弱化。

隨后，銀監會、證監會、保監會便于2003年成立專門工作小組，起草《金融監管方面分工合作的備忘錄》，并于當年召開了第一次監管聯席會議，確立了對金融控股公司的主監管制度。擬加強監管協調配合特設的機制，及對綜合金融控股集團的交叉監管。

中國人民大學財政金融學院副院長趙錫軍指出，最初設立聯席會議制度是為了針對不同的管轄部門在執行監管時，牽涉到其他監管部門所轄監管范圍，需要各部門共同討論商議的制度。但隨著綜合經營的金控集團不斷發展壯大，監管聯席會議卻罕有召開。

國務院發展研究中心金融所名譽所長夏斌認為，隨著各類金融機構的業務融合，各類金融控股公司不斷涌現，以分業為基礎的監管體系有些捉襟見肘。調整金融監管部門，短期成本較大，特別是當各監管部門之間又尚未形成有效的監管模式與固定方法時，更應著重加強監管部門之間的協調。

直到2008年央行“三定”（指編制、崗位、職責的核定）方案發布，央行會同銀監會、證監會、保監會建立金融監管協調機制，以部級聯席會議制度的形式，加強貨幣政策與監管政策之間以及監管政策、法規之間的協調，建立金融信息共享制度，防范、化解金融風險，維護國家金融安全，重大問題提交國務院決定。

在金融控股公司的監管中，央行會同金融監管部門制定金融控股公司的監管規則和交叉性金融業務的標準、規范，負責金融控股公司和交叉性金融工具的監測。

除此之外，央行還有一定的監管權，即在承擔最后貸款人責任時，負責對因化解金融風險而使用中央銀行資金機構的行為進行檢查監督。

但是即便是有央行參與的“一行三會”聯席會議制度，在業內人士看來也并能發揮其有效的協調機制。

周春生指出，需要跨部門商討的金融改革，通過這種聯席會議制度進行會簽，大大降低了政策實施效果。因此，在綜合經營監管模式方面的改革一直比較落后。

“各部門還會存在利益劃分的問題，很可能存在部門利益優先、整體利益次要的情形。在業務交叉領域的監管與改革往往權責不明，導致政策出臺拖沓。”一位不愿具名的經濟學家對記者指出。

改良分業監管

國務院總理溫家寶在年初召開的金融工作會議上指出，要根據我國金融市場結構和特點，細化金融機構分類標準，統一監管政策，減少監管套利，彌補監管真空。優化配置金融監管資源，明確對交叉性金融業務和金融控股公司的監管職責和規則，增強監管的針對性、有效性。

在保障現有金融秩序穩定的基礎上，單獨再設立一個金融穩定委員會的呼聲漸起。

在亞洲金融危機發生后，國務院曾設有金融安全委員會。當時，有業內人士分析，這是為未來成立常規金融穩定委員會做準備。

其實，修訂后的《中國人民銀行法》已經為設立金融穩定協調委員會埋下伏筆。其第35條明確規定：“國務院建立金融監督管理協調機制，具體辦法由國務院規定。”

在業內多數經濟學家看來，在銀監會、證監會和保監會以上再建立一個更高層次的金融監管機構是很有必要的。

“中國還是要朝著混業的方向發展，但是監管還是可以分業監管，只是因為有些業務不是單一的，需要一行三會加強溝通，比如說成立大的金融監管局。”海通證券副總裁兼首席經濟學家李迅雷向本刊記者指出。

李迅雷進一步提到，分業監管可能還是會存在監管盲點的，成立監管局可以掃除一些監管上的盲點。

周春生認為，現在的市場確實需要有更進一步的監管政策出臺。但是如果要將“一行三會”再合并回去，是決策層的一件大事，短時間內是不會實現的。

“有能力做綜合金融的機構只有那么少數的幾家，可以對這些綜合經營的機構進行特殊監管。”社科院金融所銀行研究室主任曾剛認為，中國現有的分業監管框架是很不錯的，要做的是怎么去改良它，而不是推倒它。

這種觀點也得到平安證券董事長楊宇翔的認同。其表示，在平安業務融合中，保險代理人起到一個轉中介的作用，這種轉中介是必須的，因為保險代理人對證券業務并不熟悉，最終還是要證券專業人員進行服務。“保險人員達不到專業服務高度，分業監管有其益處。”

夏斌建議，在“一行三會”季度聯席會議下面常設司局級負責人業務協調小組。當某一部門受理金融機構創新報告后，若涉及其他監管部門，按事先約定制度須無條件立即共同磋商，最多在15個工作日內提出可操作性制度意見供決策參考。

不過，銀監會相關負責人對此也有擔心，這可能會增加一種虛假的安全感，不會表現出實質的監管力度。“中國金融監管框架最后怎么構架，更多的可能是政治問題。”

（實習生李術對本文亦有貢獻）