擴(kuò)大參與化解政策扭曲

收入分配體制改革總體方案將于10月份推出的消息，受到各方關(guān)注。而對(duì)于各類公共政策如何避免“扭曲”，以便最大程度上覆蓋和對(duì)接民眾利益，也成為探討焦點(diǎn)。

從公共管理學(xué)的角度看，政府的核心在于從公共精神出發(fā)，制定公共政策，以實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值。具體操作層面，政府只做兩件事：一是制定公共資源和價(jià)值如何分配的規(guī)則；二是獨(dú)自管理社會(huì)上公共權(quán)力的使用。前者是指政府的政策制定或決策職能，后者則是指政府的執(zhí)行職能。好的政府，既能制定恰當(dāng)?shù)墓舱撸帜芡ㄟ^強(qiáng)制性權(quán)力使其在實(shí)際社會(huì)生活中得到落實(shí)，二者缺一不可。

不言而喻，公共政策制定過程是一個(gè)復(fù)雜而反復(fù)博弈的政治過程，具體來(lái)說(shuō)是一個(gè)決定“什么人，在什么時(shí)候，怎樣得到什么”的過程。因此，決策過程事實(shí)上是一個(gè)資源、價(jià)值、機(jī)會(huì)、利益在社會(huì)公眾之間重新配置的過程。

雖然決策過程非常艱巨復(fù)雜，但在當(dāng)代文明世界，“擴(kuò)大參與”決策是文明世界的普遍做法。一個(gè)涉及公眾利益并以“公正”為基本價(jià)值的公共政策，首先必須能真實(shí)地反映民眾的愿望與要求；其次要有規(guī)范正常的社會(huì)與公民參與渠道，政策制定和執(zhí)行過程都需要公開透明。

目前我國(guó)正處于重大的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共政策是完成改革與發(fā)展及社會(huì)順利轉(zhuǎn)型的“基本工具”。好的政策將把社會(huì)導(dǎo)向秩序和穩(wěn)定，壞的政策將把社會(huì)引向失信和混亂。

令人不安的是，一個(gè)時(shí)期以來(lái)，我國(guó)公共政策制定過程出現(xiàn)兩種不好的傾向：一是政策扭曲，背離政策“公正”這一基本價(jià)值取向；二是政策浪費(fèi)，造成公共資源的巨大損失。

之所以出現(xiàn)這種狀況，最根本的原因是公共政策常常只有少數(shù)人參與決策。其結(jié)果必然造成“政策價(jià)值”趨向于“既得利益者”的愿望與要求，使“公正”這一核心價(jià)值流于形式。

例如，關(guān)于政策扭曲，典型的如“社會(huì)保障體系碎片化”，即使是在公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部也分“三六九等”；醫(yī)療待遇也劃分成幾個(gè)級(jí)別，使一些人明目張膽地過多地占有公共醫(yī)療資源；又如“三公消費(fèi)”、退休待遇等，與職業(yè)平等和“人人平等”的文明價(jià)值不相符合，容易在民眾中引發(fā)不良情緒。

關(guān)于政策浪費(fèi)，由于少數(shù)人決策，決策不民主、不公開、不透明，使“公共政策”這一稀缺資源成為一些地方和部門的官員為了謀取部門和個(gè)人利益的工具，特別是公共工程中的腐敗現(xiàn)象，幾乎成為公開的“潛規(guī)則”，致使“面子工程”、“豆腐渣工程”、“短命工程”泛濫，把民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全置于“危險(xiǎn)”之中，把納稅人的錢白白浪費(fèi)掉，把政府的“信用”消解于大大小小的“事故”之中。

因此，為了防止公共政策的扭曲和浪費(fèi)，防止公共權(quán)力的變形和濫用，最根本的改革措施就是從民主決策等制度層面規(guī)范權(quán)力行為和政策制定過程。

必須強(qiáng)調(diào)的是，民主決策過程是一個(gè)“制度理性”過程，制度理性是指社會(huì)資源和機(jī)會(huì)在社會(huì)公眾之間的公平分配，這種公平分配是通過機(jī)構(gòu)和機(jī)制實(shí)現(xiàn)的，沒有公民民主參與的渠道和制度平臺(tái)，也就使擴(kuò)大參與變成一句空話。

對(duì)于一個(gè)國(guó)家和民族來(lái)說(shuō)，廣義的政府改革也包括議事機(jī)構(gòu)的改革。值得注意的是，目前，一些地方政府組織的所謂“聽證會(huì)”，基本是由政策建議部門出面組織，無(wú)論形式上看起來(lái)多么民主，其實(shí)一開始其民主程序就錯(cuò)了。因?yàn)樗麄冊(cè)緵]有資格自己對(duì)自己的政策建議操作一個(gè)聽證會(huì)。這樣一來(lái)，可以肯定即使是群眾不認(rèn)同的政策建議一般會(huì)通過，所謂少數(shù)服從多數(shù)也只是一句空話。

至于政策效率問題，在參與型政治的前提下，可以分為“制定過程”和“執(zhí)行過程”兩部分來(lái)看。在政治民主的話語(yǔ)體系中，保證政策效率的前提是政策制定過程的民主、公正、公開及充分的辯論與協(xié)商。政策執(zhí)行層面，長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)政策制定中一直存在著“重領(lǐng)導(dǎo)決策輕執(zhí)行”的問題，結(jié)果是政策執(zhí)行效率很差，即使是一些正確的決策，在執(zhí)行中也大打折扣。這種情況必須通過對(duì)執(zhí)行過程的透明監(jiān)督加以防止。

基于可操作性的角度看，必須發(fā)揮人代會(huì)在國(guó)計(jì)民生重大決策事項(xiàng)中的作用，做好民主決策。只有切實(shí)通過民主的辦法實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約，才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院公共行政教研室主任）