鐵道部的明天

在一系列內外因作用下，鐵路改革漸露曙光，而如何確定鐵路改革的步驟持續與節奏，仍在探索之中。

“不久前，中央機構編制委員會辦公室（下稱‘中編辦’）交給鐵道部一項任務，研究體制改革后，鐵道部機構設置、人員安排、部門職責等問題。在鐵道部內，政策法規司一直在牽頭開展鐵路改革的研究。”鐵道部一位官員向《財經國家周刊》記者透露。

記者通過采訪了解到，今年3月22日，國務院批轉國家發展改革委《關于2012 年深化經濟體制改革重點工作的意見》，提出“按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案”。其后，鐵道部、國家發改委、財政部等部委，研究鐵路改革的力度進一步加強。

4月中下旬，國家發改委派出的一個團隊，先后赴太原鐵路局、上海鐵路局等鐵路機構考察調研，目的是研究鐵路改革及發展等問題。

與此同時，國務院參事室交通組也在做關于綜合運輸體系建設的課題，其中涉及交通大部制改革和鐵路改革，該組成員國務院參事室參事蔣明麟表示，希望能夠在鐵路部門進行系統調研。

“除鐵路系統，其他領域政企分開的改革都已完成。對于鐵路系統政企分開的改革，各方已形成共識，我們認為鐵路政企分開的改革已箭在弦上。但啟動改革需要進行必要的準備，等待合適的時機。” 民生銀行一位長期關注鐵路投資與改革的人士說。

論證階段

對于鐵路系統改革，此前一直有傳聞：國務院擬成立鐵路改革領導小組，牽頭開展鐵路改革的相關工作。

而據記者了解，截至5月初尚不存在這一機構。

“沒有聽說國務院成立了‘鐵路改革領導小組’這樣的機構。此前，鐵路改革方案是由國家發改委來制定的，幾年前他們提出過鐵路體制改革方案。如今，鐵道部肩負著研究制定鐵路改革方案的主要職責。雖然最終上報國務院的方案需要多個部委共同商定確認，但肯定無法撇開鐵道部。”前述鐵道部官員在4月底接受記者采訪時表示。

國家發改委基礎產業司副司長吳曉也證實，尚未聽說存在鐵路改革的統一領導機構。本屆政府成立之初，曾明確將鐵路改革職責交給鐵道部，按道理應由鐵道部提出推進鐵路改革的具體方案。

不過，前述鐵道部官員認為，擬成立“鐵路改革領導小組”傳聞的合理性在于，鐵路體制改革正式啟動的時候，肯定需要成立這樣一個機構，以便協調各方立場，確定最終方案。

據介紹，鐵道部近年來一直在為推進改革做努力，先后進行了主輔分離、撤銷地方鐵路分局等改革。去年6月，鐵道部又出臺了《關于加快轉變鐵路發展方式確立國家鐵路運輸企業市場主體地位的改革推進方案》，將鐵道部職責與各鐵路局及各專業公司的職責進行了更為明確的劃分，并且從今年1月開始，在鐵路內部實現政企職能分開。應該說，這些措施，都具有改革推進的前置效應。

去年下半年，鐵道部再次聚焦鐵路體制改革，并曾向鐵道部司局一級的單位下發過調查問卷，內容涉及體制改革的多個方面，包括政企分開后的機構設置、鐵路建設、安全管理等，以此方式來征求鐵路局層面的管理人員，對鐵路改革的意見。

與此同時，與鐵路改革密切相關的部門，如全國人大財經委、國家發改委、財政部也在研究鐵路體制改革，一些對鐵路改革感興趣的智囊機構也在做研究。

“相關部委都在按各自的職責和角度研究鐵路改革的問題，對鐵道部制定的體制改革方案，也可以起到開闊思路、統籌平衡的作用。” 中國社科院規制與競爭研究中心主任張昕竹說。

一位接近鐵道部的人士表示，鐵道部改革方案正處于論證階段，鐵路改革醞釀多年，不缺方案，但這些方案一直沒有定稿，原因是鐵路改革要面對很多歷史的、現實的、未來的難點，如目前鐵道部的巨額負債改革后由誰承擔？未來鐵路系統如何管理？未來鐵路建設該由誰負責等？

國家發改委綜合運輸研究所研究員劉斌也認為，“國務院轉發的文件所說的‘按政企分開、政資分開的要求’，是很原則的說法，鐵路政企分開改革這一步肯定要走，但邁過這個門檻后，需要解決哪些根本性問題？改革的目標是什么？中國鐵路該往哪個方向發展？各種改革路徑的風險情況如何？未來要形成一個什么樣的局面？還沒有看到有關部門就這些基本問題達成共識，或形成公開的研究成果。在鐵路體制改革啟動前，需要將這些大的基本的問題考慮清楚。”

巨額債務難點

接受記者采訪的多位官員、專家均認可，鐵路政企分開改革需要采取多步走的策略，第一步實現政企分開、政資分開，這一步需要保留鐵道部，在完成第一步工作后是否與交通運輸部合并，可再做統籌考量。

相關專家建議，在第一階段改革的過程中，可以分別成立鐵路運輸總公司和鐵路建設與資產管理總公司等機構，鐵路運輸總公司承擔鐵路系統的客貨運等職責，擁有調度指揮權。鐵路建設與資產管理總公司則負責今后一段時期國家鐵路系統相關基礎設施投融資和建設。

“鐵路領域政企合一主要集中在鐵道部層面，例如目前鐵路系統的規劃建設、運輸組織、調度指揮、財務結算等職能，都集中在鐵道部，實現政企分開并不難。而且在改革過程中，鐵路系統大部分人的工作不會發生太大變化，只是轉化一下身份。”劉斌告訴記者，“但未來鐵路的建設發展問題，在政企分開階段必須做出安排，既有的鐵路債務等問題，也需要找到解決辦法。”

鐵道部2012年一季度匯總財務報表審計報告顯示，鐵道部總負債2.429萬億元，負債率60.62%，其中長期負債1.917萬億元，流動負債5123億元。

北京交通大學經濟管理學院教授榮朝和、武劍紅在聯合撰寫的《鐵路債務危機與改革思路》一文中建議，政企分開之后，可以由鐵路建設與資產管理總公司負責相關鐵路資產的管理和債務償還。鐵路運輸總公司也要償還一部分債務余額。也可考慮將鐵路建設、投融資與相關資產管理及債務償還兩項職能分開，分別設立機構負責。

武劍紅進一步解釋，目前鐵道部的債務不可能由某家企業承擔。在鐵路盈利能力較差甚至是虧損的情況下，沒有哪家鐵路企業能夠承擔如此龐大的債務，鐵道部的大部分債務仍需由國家承擔。但在政企分開后，必須為這些債務找到一個合適的載體，代表國家承擔鐵路債務，例如鐵路建設與資產管理總公司。而鐵路運輸總公司也需要承擔部分債務余額，承擔比例需要認真測算，目的是促使其提高運營業績，獲得合理的利潤，償還其債務，實現可持續發展。

談到鐵路債務的承擔問題，前述鐵道部官員也告訴《財經國家周刊》記者，巨額負債劃分確實是改革的難點之一，但考察歐洲國家及日本的鐵路改革，可以發現，相關的債務負擔大部分都是由國家承擔的，估計中國也不會例外。目前建設鐵路的資金，主要來源于銀行貸款和發行債券等債務性融資方式，通常商業銀行或債券市場會考慮債務主體的信用，以便確定利率。而中國鐵路系統一直在憑借政府的信用，來帶動行業的信用，獲得建設資金。

中信證券是鐵路債承銷商之一，中信證券董事總經理高占軍告訴記者，此前中國鐵路建設債券與三峽債相同，雖然是企業債，但具有國家信用，擁有3A信用評級。去年第四季度，由于出現融資困難，國家發改委于10月12日下發文件，明確鐵路債正式成為政府支持債券。

若鐵路體制改革之后，債務主體變更，不可能再由鐵道部做債務主體，單靠新成立的公司承擔債務，對于債務的信用評級肯定會下降，會對其重新進行定價，政府應該提前對此作出制度性安排，否則會影響商業銀行及購買鐵路債的機構投資者的利益，也會影響到鐵路建設的融資。高占軍建議，可以采取新老劃斷的方式，對存量債務做出安排。未來市場將會根據新公司的資信情況、現金流情況、償付能力及獲得政府支持的情況，對其新發行的債券進行定價。

前述民生銀行人士認為，隨著近兩年鐵路基本建設投資從高峰回落，鐵道部負債率的增速將下降。未來避免鐵路部門陷于高額負債、實現可持續發展的辦法在于跨區域的戰略鐵路通道。由國家出錢建設，其余線路采取誰受益誰投資的原則。今年年初，鐵道部試圖下放城際鐵路主導權，由地方政府出錢建設城際鐵路，就是這一思路的體現。鐵路體制改革后，估計會延續這一思路。

橫拆還是豎拆？

鐵路體制改革的復雜性還在于，雖然可以分階段實施，但在改革啟動前，必須對下幾步該怎么改，做出充分的謀劃和考慮。

“政企分開之后，鐵路改革將是長期的過程，不要指望用某個固定方案來確定其后的改革路徑。例如，中國電信行業在政企分開改革后已有10多年時間，仍然在不停調整。鐵路改革更為復雜、周期更長，因此也需要在實踐的過程中，不斷調整。” 劉斌告訴記者。

“盡管如此，未來鐵路系統的定位、鐵路改革的目標等事關鐵路發展的戰略問題，還是需要改革決策部門提前認真考慮好，因為在這些問題上的不同選擇，對鐵路的未來發展會產生巨大影響。”劉斌強調。

“如果鐵路體制改革僅僅是為了解決鐵道部的債務問題，將難以符合公眾的預期。”北京鐵路局的一位關注鐵路改革的人士也認為，“鐵路改革的第一步需要解決政企分開的問題，實現行業開放；其后的步驟要解決鐵路運營和發展的問題，讓行業合理發展。”

鐵路改革經歷過本世紀初“網運分離”的方案，其后又有“網運合一”成立區域鐵路公司的方案。時至今日，在政企分開的共識之后，接下來鐵路的運營組織方式，是將具有過渡性質的鐵路運輸總公司，拆分為幾大區域鐵路公司，還是采取客貨運分開的方式，分別成立鐵路客運總公司和貨運總公司，仍然是爭論的焦點。

這與國家對于鐵路系統的定位密不可分。劉斌認為，鐵路系統總體上是一個經營性的行業，而非社會公益事業，鐵路運輸的公益性有限，且公益性正日趨減少。他建議將未來的中國鐵路定位為“經營性普遍服務”行業，允許其追求合理的利潤。“當然，即使是經營性的行業也應該承擔必要的社會責任，也可以獲得國家必要的支持和補貼，這并不矛盾。”

前述北京鐵路局人士不太贊同上述觀點，他認為在定位上要將客運與貨運分開。他說，鐵路客運的服務對象是旅客，相當于國家的“大公交”和“大地鐵”，因此鐵路客運具有很強的公益性。而鐵路貨運的服務對象是貨主，主要是全國的工商企業，它們屬于經濟組織，以盈利為目的。因此，鐵路貨運則具有更強的商業性。

這位人士進一步闡述，“由于客運與貨運屬性不同，決定了兩者的融資方式、治理方式以及政府的監管方式不同。同時，兩者的技術路線、發展方向和運輸組織模式也有很大不同。只有實行客貨分營，才能適應鐵路改革和發展的需要。客貨分營以后，客運和貨運按照不同的標準和要求，開展生產運營和安全管理，可以避免目前鐵路客貨運不分的情況下，‘一人有病，全家吃藥’的問題。”

業內人士分析，客運貨運分離的方式更符合鐵路系統的利益，客運貨運分離后，客運可以繼續尋求政府合理的補貼，而貨運則可以追求經濟效益。

不過，前述鐵道部官員告訴記者，對于這個問題，即便是鐵路系統內部，也存在不同意見，還需要進一步探討，也可以在未來改革的過程中，通過不同方式的拆分實踐，來檢驗哪種方式更適合中國鐵路的發展。