五萬人可設市?

城鎮化在當下和未來，都將是中國經濟可持續發展的強力引擎，可持續推進城鎮化必須“保障有力”。

與此戰略思路一脈相承，中國已開始醞釀城鎮行政管理體制的再改革。《財經國家周刊》記者從參與決策人士處獲悉，中國下一步將加快實施省直管縣，減少行政層次。完善設市審批制度，把城市市區常住人口規模作為設市的重要依據，未來，鎮區常住人口5萬的建制鎮可考慮直接設市。

決策層的思路是，減少行政層級的同時，逐步實現政府公共資源的配置與行政級別的脫鉤，打破行政區劃，實現基礎設施共享。

國家發改委中國城市和小城鎮改革發展中心研究員易鵬在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示，城鎮行政管理體制改革，將會改變過去城鎮化過程中資源配置不均衡的局面，推動中國城鎮化可持續發展。

行政層級過多

中國目前城鎮的行政級別，大致分五個層次：直轄市（部級）、副省級市（副部級）、地級市（司局級）、縣級市（處級）、建制鎮（科級）。

這一行政體系，肇端于上世紀80年代中期。借鑒珠三角、長三角發展經驗，中國開始大膽打破延續上千年的中央-省-縣的行政層級架構，探索通過城市帶動農村、中心城市帶動縣域經濟的方法，并實行市管縣政策。之后又促進了“地改市”“縣改市”和“鄉改鎮”。

決策者希望利用城市工業經濟帶動尚不發達的縣域經濟。然而，良好的初衷卻并沒有帶來預期的效果，反而普遍出現了“市刮縣”的現象：大量的資金被從農村吸收到了城市。

同時，過多的層級讓分稅制無法貫徹到底：二十個左右的稅種，如何在五級政府間合理分配？不徹底的分稅制之下，低等級城鎮所創造的公共資源被上繳到上級城市，而上級分配下來的資源也被截留到高等級城市。行政級別越高，可集中調配使用的資源就越多。

現行分稅制僅對中央與省如何分稅進行了具體規定，省以下四級地方政府之間是否分稅，如何分稅，根據行政等級的高低依次向下決定，而且高等級城市可以調整“規則”。

以廣東省佛山市順德區北滘鎮為例，北滘鎮2010年創造稅收51.3億元，上繳中央和省級政府34.9億元，留存市區鎮三級政府16.4億元，其中佛山市一級分成1.64億元，順德區一級分成11.22億元，北滘鎮鎮政府只能分成3.55億元，不到北滘鎮本地稅收總量的7%。

同時，順德區和北滘鎮還四六分成北滘鎮的土地出讓金，也就是說，北滘鎮土地出讓收入的40%要上繳順德區，然后順德區和佛山市之間再分成。

不僅是公共資源呈向上集中態勢，行政資源的分配也與行政權力相關。以用地指標為例，由于建設用地指標整體短缺，高等級城市政府往往集中使用建設用地計劃。城市等級越高，集中使用能力越強。

導致的結果是，那些低等級城鎮往往公共服務能力不足。行政等級所涵蓋的公共服務水平差別對于外來人口成為難以逾越的門檻，也就是所謂“城鄉壁壘”。同時，某些建制鎮的經濟水平和稅收能力達到甚至超過了中西部地區地級城市的水平，城區發展卻遠遠落后于上級主管縣市的水平。

權責不對等限制了特大鎮的公共服務能力，特大鎮政府機構權限不能滿足發展的基本需求，然而根據屬地管理原則，政府還要承擔大量的責任。

實際上，中國已有相當一部分建制鎮達到中小城市規模，2008年我國建制鎮區人口在10萬到20萬的有142個，20萬到50萬的鎮有9個，鎮區人口規模最大的鎮是廣東省東莞市虎門鎮，已超過55萬。

“就經濟城市意義而言，這些鎮是極具增長活力的城市，但在現行行政體制下，還未能升格為城市，其經濟社會管理權限受到很大制約。”易鵬說。

利益再分配

更多的地方決策者意識到，城鎮化日益成為當地經濟發展的又一動力，改變已在悄然發生。

行動最早的是浙江省，2007年，該省在全國率先對經濟發達的中心鎮下放了部分縣級經濟管理權限。浙江的強鎮擴權改革主要包括賦予中心鎮在財政、規費、資金扶持、社會管理等方面的縣級管理權限，例如土地出讓金收益留給這些中心鎮，這一系列措施讓鎮發展的束縛相對較小，并很快做大。

2008年年底，浙江再次啟動強鎮擴權。2009年6月底，溫州出臺《關于推進強鎮擴權改革的意見》，其中首度明確，此次強鎮擴權，黨政一把手將實現“高配”，即試點鎮根據工作需要，鎮委書記可進所在縣委常委；同時，鎮長明確為副縣長級。此舉措一度被視為此輪強鎮擴權的亮點。

然而，由于強鎮擴權改革涉及縣、鎮間權力的重新分配，作為縣級政府來說，更愿意將事務性管理權下放，而財權、人事權控制在自己手中，使得強鎮擴權難有實質突破。

浙江省一位不愿透露姓名的地方官員告訴《財經國家周刊》記者，面對改革的不確定后果，地方的第一反應肯定是抵制，然后等著上面拿利益來交換、補償。“如果說戶籍制度改革是民眾之間利益的沖突，那么城鎮行政體制改革，就是官僚體制內的利益博弈。”

該官員表示，現有的鄉鎮管理體制，已成為阻礙小城鎮向現代化小城市發展的瓶頸。在他看來，改革需要更大強度的推進，把一批強鎮“升格”為小城市是必然趨勢。“明確把中心鎮納入城市建設發展和管理的范疇，也就是變農村區域為城市區域，是質的提升和飛躍。”

然而，強鎮走向城市的道路并非坦途，強鎮所在的縣是否愿意讓渡利益非常重要，更為敏感的是，按照小城市建設后，現行財政體制如何調整，“鄉財縣管”的利益格局必將改變，其阻力可想而知。

同時，因為目前的五級行政管理體制是被寫入《憲法》之中，要想真正改變這種現狀，精簡行政層級，未來日子，勢必面臨修憲，難度可見一斑。

調整設市“標準”

目前更大的爭議在于，中國城鎮管理體制中的“設市”標準。

至2010年末，中國共有設市城市657個，其中省級直轄市4個，副省級城市15個，地級市268個，縣級市370個。

目前，中國的設市標準之一是縣人民政府駐地鎮從事非農產業的人口不低于10萬，其中具有非農業戶口、從事非農產業的人口不低于7萬；縣總人口中從事非農產業的人口不低于25%，并不少于12萬。

在中國社科院農村研究所黨國英教授看來，這個標準很高。“美國聯邦政府在統計上對‘城市’有一個簡單的定義，如果一個區域的核心區的人口每平方英里超過2500人，這個區域就被看作一個城市。”

黨國英說，“按照這個標準，中國的城市化率要高出許多，很多農村社區就應該是城市。但是目前的設市標準不允許這樣的社區變成城市，更沒有法規要求這樣的社區按照城市去建設。”

一個可喜的變化是，記者采訪獲悉，中國政府正在探索實行多元化設市途徑，適度增加設市數量。城市市區常住人口規模將成為設市的重要依據。“鎮區常住人口5萬的建制鎮可直接設市”。

同時強化對外來農民工的公共服務能力。在核定人員編制的基礎上，可以根據自身特點決定機構和人員配置，對吸納人口較多、經濟總量較大的縣城和小城鎮，逐步賦予其與管轄人口規模和經濟總量相適應的經濟社會管理權限。特大鎮的機構設置要適應從管理農村向經營城市的轉變。

在財稅及預算制度方面，則考慮在改革稅收制度之前，對吸納人口較多的城市補助建設資金，支持城市建設更多容納外來人口的社區醫療衛生、義務教育和職業教育等公共服務設施，逐步探索以常住人口作為財政分成依據來調整各級政府之間的財政分配關系。

同時，將嘗試根據常住人口數量編制地方和部門預算，將外來農民工納入到公共財政覆蓋范圍。

城鎮化是一項可以破解金融危機，有利于中國長遠發展穩定的變革。關鍵在于是否真正認識到這一點。“難度并不在于客觀條件，而在于我們的信心。”國家發改委中國城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵說。