采礦征地突破

“國(guó)家征收農(nóng)村集體土地，然后再有償出讓給企業(yè)”，這是在目前《土地管理法》規(guī)定范疇內(nèi)礦山企業(yè)取得農(nóng)村土地的法定方式。

但是，政府廉價(jià)征收農(nóng)民集體土地，造成大量失地農(nóng)民；另一方面，礦山企業(yè)土地稅費(fèi)成本巨大，礦企叫苦不迭。

2012年4月18日，中鋁集團(tuán)廣西平果鋁業(yè)采礦“臨時(shí)用地”方式改革試點(diǎn)，通過了國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智帶隊(duì)的驗(yàn)收組驗(yàn)收，這為中國(guó)土地管理制度改革打開了缺口。

中國(guó)政法大學(xué)國(guó)土資源法研究中心主任、國(guó)土部咨詢中心專家李顯東認(rèn)為，該項(xiàng)改革，實(shí)質(zhì)是通過對(duì)“臨時(shí)用地”政策的靈活運(yùn)用，以土地典押形式，代替征收出讓的方式。

逼出來的改革

平果鋁土礦，屬于堆積型露天開采礦藏，礦石就混跡于坡地、臺(tái)地、谷地、峰叢洼地的耕地泥土中。每開采2000噸鋁土礦，要占用1畝耕地。

中鋁廣西鋁業(yè)分公司（下稱“廣西鋁”）總經(jīng)理武建強(qiáng)告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“按現(xiàn)有規(guī)模，采礦占地每年將以3000畝速度遞增；整個(gè)礦山采礦用地近10萬畝，其中耕地占比超90%，約占平果全縣總耕地面積1/5以上”。

按法定的“征地/出讓”模式，平果縣將有超過9萬畝耕地被征收，近10萬農(nóng)民獲得一次補(bǔ)償后失地；而廣西鋁則獲得50年的工業(yè)用地使用權(quán)，但其真正有效利用時(shí)間不過兩三年。這些土地遠(yuǎn)離城市，交通不便，很難進(jìn)行工業(yè)開發(fā)，只能“按法律復(fù)墾，還不準(zhǔn)撂荒”。

“這對(duì)農(nóng)民、地方政府和企業(yè)，都難以接受”。廣西鋁礦山部主任向瑞群介紹，僅為獲取采礦用地，企業(yè)平均每年花費(fèi)1.9億元；加上復(fù)墾、維護(hù)，“土地費(fèi)用占到礦石開采成本的40%以上”。

這些土地，成為企業(yè)的雞肋：到2005年試點(diǎn)開始前，廣西鋁已“積攢”了3000多畝土地，“曾試圖種樹、種菜、種糧、養(yǎng)豬，進(jìn)行復(fù)墾后的利用；但是山間土地過于分散，最大一塊耕地面積也不足2畝”，企業(yè)難以規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。

而把這些花巨資“買來”的工業(yè)用地?zé)o償劃撥給地方，再次審批后變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用地，無償歸還給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民種植，“企業(yè)從心理到國(guó)有資產(chǎn)管理都難以接受”。

按現(xiàn)有征地補(bǔ)償辦法，平果當(dāng)?shù)剞r(nóng)民只能獲得相當(dāng)于征收前三年平均土地收益10-19倍的補(bǔ)償；按2005年價(jià)格，每畝土地補(bǔ)償金平均不到1.9萬元。

“礦地”矛盾因此尖銳。平果村民抗拒鋁礦征地的事件時(shí)有發(fā)生，破壞礦區(qū)道路、阻撓設(shè)備進(jìn)場(chǎng)等司空見慣。

平果縣縣長(zhǎng)韋正業(yè)告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“采礦征地模式僵化，造成農(nóng)民利益直接受損；諸多的社會(huì)民生問題，給地方政府帶來巨大壓力”。

“臨時(shí)用地”突破

2002年2月，平果縣政府和廣西鋁雙方聯(lián)合調(diào)研后，提出了改革方案——鋁土采礦用地“由原來的征收方式變?yōu)椴傻V臨時(shí)用地”；2004年4月，雙方聯(lián)合上報(bào)國(guó)土資源部審批。

2005年7月1日，國(guó)土資源部批復(fù)了該全國(guó)首個(gè)“采礦臨時(shí)用地”試點(diǎn)。

李顯東告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，這個(gè)改革方案，參考了《土地管理法》第57條、《土地管理法實(shí)施條例》中關(guān)于臨時(shí)用地的有關(guān)條款；還參考了《廣西壯族自治區(qū)實(shí)施<中華人民共和國(guó)土地管理法>辦法》中的第48條，即“企業(yè)采礦、取土占用土地不超過3年的，經(jīng)自治區(qū)人民政府批準(zhǔn)，可參照臨時(shí)使用土地的規(guī)定辦理用地手續(xù)”。

在此方案中，明確采礦臨時(shí)用地續(xù)辦手續(xù)最多2次，即4年；依然須履行審批、監(jiān)督、復(fù)墾、驗(yàn)收等程序。

臨時(shí)租用農(nóng)民集體土地，因不改變用地性質(zhì)，且僅限于采礦用地，故企業(yè)不用再繳納相應(yīng)的土地出讓稅費(fèi)；

而農(nóng)民的利益，則基本沒有受損。臨時(shí)用地補(bǔ)償費(fèi)用，采取接近征地出讓方式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。以2005年玉米旱地為例，補(bǔ)償金額達(dá)到前三年平均土地收益的17倍，約計(jì)1.9萬元/畝。

“與以租代征違法用地不同，廣西鋁的‘臨時(shí)用地’改革是在政策允許范疇內(nèi)，依據(jù)現(xiàn)有法律框架，有相關(guān)完整配套政策作為保證的改革”，李顯東認(rèn)為。

截至今年3月底，廣西鋁已累計(jì)完成五個(gè)批次、約8403.5畝的采礦臨時(shí)用地報(bào)批手續(xù)，已實(shí)際獲得土地7005畝，累計(jì)實(shí)施完成工程復(fù)墾約3330畝，實(shí)施還地1802.114畝，其中耕地1318.24畝。

博弈

此次改革，突破了《土地管理法》的桎梏。但如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、保障農(nóng)民利益不受損害，成為改革成敗關(guān)鍵。

2004年12月，國(guó)土資源部關(guān)于《平果鋁土礦采礦用地方式改革試點(diǎn)項(xiàng)目》專題工作會(huì)議指出，“臨時(shí)用地補(bǔ)償費(fèi)用，依舊按征地出讓方式的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行缺少法律依據(jù)，補(bǔ)償費(fèi)用過高，不能體現(xiàn)改革、創(chuàng)新、損失對(duì)等的原則”。

在臨時(shí)用地補(bǔ)償方案出臺(tái)伊始，曾以2004年玉米旱地為例，補(bǔ)償金額被確定為前三年平均土地收益的11倍，約計(jì)1.24萬元/畝，但這遭到當(dāng)?shù)剞r(nóng)民大范圍抵制，改革被迫停止。

2006年6月，臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被提高到“平均土地收益的14倍”，約計(jì)1.57萬元/畝；還地耕地不足部分的差額補(bǔ)償費(fèi)，作為生物復(fù)墾保證金，還地時(shí)按實(shí)際支付。

但是，農(nóng)民依然反對(duì)；改革再次陷入扯皮、停滯。

彼時(shí)已是2006年6月，廣西鋁第三期鋁土礦工程建設(shè)馬上就要?jiǎng)庸ぃF(xiàn)實(shí)形勢(shì)，已容不得更多拖延。

武建強(qiáng)最后做出選擇，“改革的最根本原則，是不能損害當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利益”。

根據(jù)平果鋁礦歷年采空區(qū)平均復(fù)地率70%的實(shí)際情況，在辦理用地手續(xù)同時(shí)，礦企提前支付了30%的還地耕地不足部分差額補(bǔ)償費(fèi)；如實(shí)際還地不足部分超過30%，還地時(shí)則另給予補(bǔ)足。

經(jīng)過三次修改，臨時(shí)用地補(bǔ)償金額最終被確定為“以2005年玉米旱地為例，前三年平均土地收益的17倍”，約合1.9萬元/畝。

這筆錢，將如期全額支付到平果縣國(guó)土資源局征地補(bǔ)償費(fèi)專用帳戶，再由縣國(guó)土資源局全額支付到農(nóng)民手中。

至此，臨時(shí)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，與50年的征地補(bǔ)償平均標(biāo)準(zhǔn)幾乎一致。

2006年8月12日，第一份采礦臨時(shí)用地補(bǔ)償協(xié)議，在平果縣馬頭鎮(zhèn)那良村村民小組簽訂；3天后，該采場(chǎng)剝離、采準(zhǔn)施工完成，投入采礦生產(chǎn)。

群眾監(jiān)督復(fù)墾？

向瑞群告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，歷史上，復(fù)墾土地屬于企業(yè)所有，只要復(fù)墾質(zhì)量符合國(guó)家要求即可，“企業(yè)既沒有復(fù)墾動(dòng)力，也缺少?gòu)?fù)墾監(jiān)督”。

但實(shí)施復(fù)墾還地改革后，無形中等于引入了復(fù)墾質(zhì)量的第三方監(jiān)督。“無數(shù)雙村民的眼睛都在盯著你，因?yàn)樗麄冎溃@片土地的主人4年后還是他們”。

農(nóng)民要求不僅是簡(jiǎn)單的復(fù)墾，而是要在復(fù)墾的同時(shí)完成農(nóng)田改造。僅馬頭鎮(zhèn)那良村和感桑屯的約680畝采礦用地復(fù)墾，石牙爆破量就達(dá)到了5391立方米，基層平整墊土約22.7萬立方米，耕種層剝離土鋪墊量達(dá)7.1萬立方米，修筑防排水溝5862米，機(jī)耕路1158米，共計(jì)投入大型工程設(shè)備600多個(gè)臺(tái)班。

“采用新用地模式后，僅工程復(fù)墾，每畝就新增投資4000多元，復(fù)墾進(jìn)度和質(zhì)量大幅提高”，向瑞群說。

馬頭鎮(zhèn)龍來村的一位村民對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示：“還回來的地比原先的好。不但平整，還有排水渠和機(jī)耕路，石崖子也被炸掉，原先的兩塊地變成了一塊整地，更方便耕種；地力也不錯(cuò)，現(xiàn)在甘蔗畝產(chǎn)有4000多公斤，與當(dāng)?shù)赝仡愞r(nóng)作物產(chǎn)量相當(dāng)。

礦企有設(shè)備、有技術(shù)，組織能力又強(qiáng)，“若能有機(jī)制的投入到農(nóng)田整治，完成農(nóng)民和地方政府難以勝任的工作，大幅提高耕地質(zhì)量，擴(kuò)大機(jī)耕地和水澆田面積”，平果縣縣長(zhǎng)韋正業(yè)告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“使得農(nóng)民安居樂業(yè)，這是企業(yè)支付給地方政府再多的稅費(fèi)也換不來的”。

2008年第一批復(fù)墾還地以來，平果當(dāng)?shù)剞r(nóng)民們看到了臨時(shí)用地的實(shí)惠，紛紛要求實(shí)行“臨時(shí)用地 ”，阻礙礦山經(jīng)營(yíng)的情況大幅減少。

《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者在廣西國(guó)土資源部門了解到，當(dāng)?shù)卣谙驀?guó)土資源部申請(qǐng)北海高嶺科技有限公司和華銀鋁礦山，也列入采礦用地方式改革擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。

“此次改革，涉及對(duì)現(xiàn)有法律和制度的突破”，李顯東告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“廣西平果改革，對(duì)土地管理法規(guī)和政策的突破和修改提供了借鑒”。