英國能源效率承諾（EEC）制度設計及借鑒

摘要：提高能效是節能減排最重要的環節之一。英國的能源效率承諾（Encrgy Efficiency Commit—ment，簡稱EEC）制度在推動居民和社區提高能效方面做出了有益嘗試，很多成功之處值得很好借鑒。本文通過對該制度全面系統的解析——包括EEC引入的背景，基本結構、運行過程、以及主要環節的設計——如怎樣確定目標、怎樣判定額外性、怎樣計算、報告、檢測、交易和結轉節能量等等，為我國改進針對居民和社區節能制度的設計提供了重要參考。

關鍵詞：英國；能源效率承諾；社區節能

中圖分類號：F206 文獻標識碼：A 文章編號：1009—3060（2012）04—0105—14

眾所周知，在應對全球氣候變化的大背景下，積極推行節能減排已經上升成為我國一項重要的公共政策，并日益受到全社會的普遍關注。但由于種種原因，目前我國節能減排工作的進展與效果卻不盡如人意。其最典型的表現就是，在去年第四季度，國內不少地區為了在表面上完成節能指標，競相采用人為突擊、拉閘限電的做法，而結果不僅達不到節能減排的要求，反而在很大程度上干擾了企業與居民的正常生產與生活，且造成了群眾的強烈不滿。由此可以看出，能否合理地引導節能減排活動，這不僅是一個技術層面的問題，更是一個制度設計層面和政策設計層面的問題。換句話說，從系統論的角度看，在推行節能減排的過程中，為了達到資源節約、環境改善、經濟發展、人民滿意這樣一種兼顧效率、效益和效果的多贏目標，人們不僅要重視技術的開發，更要重視制度與政策的設計。

英國作為世界上低碳經濟的首倡者，從上個世紀90年代就開始全面探索節能減排的制度建設及政策設計，并取得了一些很好的成效。其中，以開發居民用戶作為節能對象的能源效率承諾（Energy EfficiencyCommitment，下面簡稱EEC）制度的建設與發展就是一個范例，值得我們很好地研究與借鑒。

EEC制度設計的基本出發點是，節能減排活動應當盡可能覆蓋到社會的生活領域。這也是國際上普遍的共識。其原因在于，能源消耗不僅與企業的生產過程有關，而且與居民的生活過程有關。并且，一個社會經濟發展水平越高，生活能耗占總能耗的比重也往往越高。僅以我國為例，根據國家2007年分部門終端能源消耗量的統計，居民、商業用戶的能耗量已經約占總能耗的24.5%，并呈快速上升的趨勢。因此，做好與居民生活相關的各種節能減排工作——包括居民自身以及與其生活密切相關的各種社區組織——對于建設低碳經濟或低碳社會的重要性顯然是不容忽視的。

但是，與抓工業企業或大用戶在做法上難以相同的是，居民用戶在實行節能減排時有一些明顯的特點。這主要表現在以下幾個方面：第一，絕大多數居民缺少必要的技術知識和技術能力；第二，相當多的居民是成片居住的，獨家獨戶很難單獨開展相應的技術改造活動；第三，相當一部分居民屬于弱勢群體，既難以承擔過高的技術改造費用，也難以承擔過高的能源價格；第四，不少技術改造項目投資回報率偏低，回收期偏長，難以吸引居民的參與。因此，如何在居民中既積極地推行節能減排，又保證不僅他們的利益不受損失，而且政府也不為此背上沉重的負擔，即真正做到環境效益和社會效益雙贏，就成了很多國家政府面臨的一個難題。因為顯然，如果上述矛盾不解決，則“節能減排，全民行動”將只能永遠停留在轟轟烈烈的宣傳口號上。而正是在解決這個難題上，EEC制度做出了一些創造性的成功嘗試。例如，統計數據顯示，按照“全壽命折現的標準燃料”（fuel-standardised，lifetime-discounted）方法計算，從2002年4月～2005年3月，EEC活動共節約電力86.8TWh，相當于預定目標的140%；從2005年4月～2008年3月，EEC活動又節約電力187.3TWh，相當于預定目標的144%。其效果由此可見一斑。

從制度設計的層面看，EEC制度是“需求側管理”、“強制性節能目標”和“靈活的交易機制，，三種政策工具的有效結合。它的主要特點：一是恰當地選擇了政策的實施主體，以及明確了該制度下各種利益相關者的相互關系；二是充分利用了市場經濟的制度環境；三是高度重視法律制定在推進制度建設與活動開展過程中的基礎保障作用；四是非常強調對社會弱勢群體的照顧和保護。

近年來，國內有多家報紙和雜志在介紹發達國家的節能減排經驗時，曾經提到過EEC制度，但其中只有幾篇文獻對其進行過稍多的介紹，而且大多只是作為較大政策措施范圍內的一部分——如歐盟的可持續能源政策、國外的“白色證書”制度、英國提高能效的政策、英國針對弱勢和低收入群體的能源貧困保障措施、英國實現低碳目標的政策機制等等，不僅內容不夠系統完整，而且與實際情況也多有出入，故難以形成對EEC制度的深入理解。鑒于此，本文擬對該制度進行一些完整的介紹，以便為促進我國居民與社區的節能減排活動以及提高相應的制度與政策設計水平提供借鑒。

一、EEC制度的歷史沿革

按照時間演進，EEC制度的起源和發展如圖1所示。

其前身是能源效率業績標準計劃（Energy Efficiency Standards of Performance，下面簡稱EE—SoP），是由政府節能信托機構（ETS）和電力管制辦公室（Offer）在1994年共同開發的，并在電力行業率先應用。當時，為了推進居民和小商業用戶節約能源，Offer選擇14家公共電力供應商（Public E—lectricity Supplies，簡稱PESs），要求其必須對用戶實施能效措施，提高終端能源效率。到了2000年3月，政府又提出了有關EESoP 2002—2005新模式的咨詢文件（Climate Change the UK Programine2000），對此能源行業表示歡迎，并強調該計劃是他們對改進消費者福祉和改善環境的一種“承諾”，因此EESoP便更命名為“能源效率承諾”（Energy Efficiency Commitment）。不過，由于從EESoP改變為EEC，政策層次提升，使用范圍擴大，以及提供了更多的靈活性，因此需要嚴格的制度設計，不可能在2002年之前實施，所以燃氣與電力市場辦公室（Ofgem）又制定了EESoP3（2000—2002），作為EESoP與EEC之間轉換的橋梁，以保證政策的平穩過渡，同時也促使能效目標計劃在燃氣行業開始試運行，從而為EEC的正式引入積累了很多經驗。此后，受“2006氣候和可持續能源法案”（The ClimateChange and Sustainable Energy Act 2006）的影響，EEC又被碳減排目標計劃（Carbon Emission Reduc—tion Target，下面簡稱CERT）所替代，但兩者框架和宗旨基本相同，只是后者更多地體現“低碳經濟，低碳社區”的理念，以及更多地強調利用可再生能源。

二、EEC制度的基本結構和運行過程

EEC制度成功的關鍵是基本理順了與居民節能行為有關的各類行為主體之間的相互關系，即通過恰當的角色定位，保證這些利益相關者能夠密切配合、相互激勵、彼此監督和約束。

圖2給出了EEC制度的基本結構和運行過程。從圖2中可以看出，在EEC制度中有5類行為主體：以環境，食品與農村事務部（Defra）和燃氣與電力市場辦公室（Ofgem）為代表的政府；能源供應商；居民消費者；以零售商、制造商為代表的節能項目的其他提供者；作為第三方的各種社會認證組織。

在這5類行為主體中，政府是活動的推動者和監督者，主要負責制定各種制度、政策和活動目標，以及監督和檢查所有工作的完成情況，但不負責各種具體項目或活動的策劃與組織，即它從繁瑣的日常工作中擺脫出來，真正成為節能事業的領航人。

能源供應商是活動的主要承擔者，主要負責按照政府的要求開展各種提高居民能效活動的策劃、組織與實施。這個角色的設立是EEC制度的核心。因為這意味著，在EEC制度中，需要對居民節能減排負責的第一責任人并不是居民自身，而是能源供應商。換句話說，政府在推進居民的節能減排活動時，主要的抓手并不是直接放在居民身上，而是放在能源供應商身上。這就較好地解決了如果直接要求居民承擔節能減排責任時必然會遇到的上述各種問題。

當然，能源供應商在落實節能減排要求時，可以采用不同的交付路徑（delivery routes），即既可以直接向消費者提供節能產品或者安裝節能措施，也可以與其他主體合作，共同提供節能措施或者促進節能產品銷售。這里的其他主體主要包括社會住房供應者（SHPs）、慈善機構、零售商、安裝商等等。

在EEC中，居民是活動的主要受益者。根據規定，每個消費者只要繳納少量的費用，就可能享受到EEC提供的服務。并且，值得特別指出的是，在EEC的政策設計中，非常強調對社會弱勢群體——EEC中稱為優先群體（priority group）——的照顧。因為政策明確規定在每一項節能活動中，總的核準能源節約量中至少要有50%是來自于優先群體，該項活動才能被政府認可為合格行動。

最后，各種社會認證組織在EEC中的作用主要有兩個：一是向政府提供技術咨詢，二是站在社會的立場上，以第三方的身份客觀公正地對能源供應商向政府提交的節能量報告進行認證。這一方面可以幫助政府彌補技術知識上的不足或缺陷，減少各種事務性的活動；另一方面又可以有效地對能源供應商的行為形成監督和約束。

EEC制度的運行過程大致如下：

首先，由Defra確定EEC的總目標。根據規定，所有滿足門檻條件的電力和燃氣供應商都必須承擔一定的目標；在此基礎上，由Ofgem根據每個能源供應商所服務居民消費者的數量，按照“指令”，（EEO Order 2001和EEO Order 2004）給定的公式來分解總目標并下達給各能源供應商。分解目標逐年調整，以反映消費者數量的變化。

接下來，能源供應商應通過提出“旨在促進居民用戶能效措施”的方案來實現他們的目標。方案要上報給Ofgem，其中要詳細闡述為了履行其義務將要采取的措施，實施措施的細節，包括開始時間、持續時間、估計個案或者總的節能量和節碳量、需要居民支付的費用，以及他們將會如何推動和誰會從這些措施中獲益，等等。這些措施主要有四類：保溫、照明、供熱和電器。不過，如前所述，在實施這些措施時，能源供應商可以采用不同的交付路徑。

作為管理者，Ofgem采用一定的程序來評估供應商所提交的方案是否有資格成為“指令”中的“合格行動”（qualifying action），即方案中的節能行動是否具有“額外性”（其所導致的能效改善在其他的任何情況下不會發生）。如果符合相關條件，則認可該行動，并預估該行動將會帶來怎樣的能效改善，同時監督項目進展和履行其目標的情況。

每一個方案完成之后，能源供應商要再次向Ofgem報告其相關措施的確切類型和數量。對供應商所提供的服務數量和顧客滿意度的檢測結果，Ofgem將會與從相關項目合作伙伴——如零售商和社會住房供應商——得來的證據相比對。此外，Ofgem會聘請社會認證組織來測定供應商提交的節能量是否屬實。如果達到要求，Ofgem將核準該方案，并確定所得到的能效改善結果。與此同時，供應商必須通過監測其方案的受益人，來證明其行動是如何協助了優先群體。在EEC計劃結束的時候，Ofgem將會確定供應商的行動是否是“指令”下的合格行動，即總的核準能源節約量中是否至少有50%是來自于優先群體。EEC活動分為兩個階段，即EEC1（2002—2005）和EEC2（2005—2008）。兩個階段的主要特點如表1所示：

在為能源供應商分配節能目標和計算節能量時，EEC2階段和EEC1階段采用類似的方法論，只是在細節的設計上存在差別，例如：責任主體的門檻提高、能效目標翻番、折現率降低、優先群體中享受稅收抵免的家庭收入最小額提高、履約的相關項目限制和優惠政策變化等等。

三、EEC制度的運行基礎

從上一節的介紹中可以看出，EEC制度的主要特點是，能源供應商被政府指定作為推進居民節能減排的主要承擔者。但由此產生的一個問題是，為什么這些能源供應商能夠順從政府的意志，積極配合政府開展這項活動呢？匯總各種文獻可以看出，主要有以下三方面的原因：

1.強制節能目標具有法律支持，每個能源供應商必須服從

作為一個法治國家，英國政府在推行節能減排時，是非常重視法律建設的。從圖1中可以看到，在EEC制度演進的每一個重要階段，英國都會頒布相應的法律作為政府行動的依據。

例如，早在上個世紀80年代，根據需求側管理的基本原理，為了促進消費者更有效地使用燃氣和電力，英國就分別在1986年和1989年頒布了燃氣法（Gas Act 1986）和電力法（Electricity Act 1989），而正是在燃氣法第33BC和電力法第41A中，分別賦予Offer和Ofgas權利，可以為特定的燃氣和電力供應商設定能源效率改善目標，并要求其在限期內必須實現。這也為EESoP以及日后EEC的引入奠定了法律基礎，因而所有能源供應商都必須服從。

此外，在EESoP1（1994—1998）和EESoP2（1998—2000），政府除了設定強制的節能目標外，還伴隨有硬性的供應商投資額要求，因此可以說是“節能量+投資額”的雙重目標。與此同時，對于弱勢群體（Disadvantaged Customer）的關注度也逐步提高，從EESoP1階段只是期望性要求，到EESoP2階段成為強制性目標。因為1999年的咨詢文件顯示，該政策有效地提高了電力用戶的能效，遏制了二氧化碳的排放，并有助于解決能源貧困問題。

到了2000年，英國又頒布了“公共事業法案2000”（Utilities Act 2000），賦予Defra權利，可以在與利益相關人協商之后，為電力和燃氣供應商設定能源效率改善的目標。由此，EESoP的層次上升為政府負責，Ofgem只負責執行和監督。不過，EESoP3不再強調強制性投資，而更關注于供應商以最小成本實現能效目標。政策的具體設計相比前兩個階段又有所更新。

2.能源市場逐漸開放，能源供應商迫于競爭的壓力，不得不從單純的銷售商向服務商轉變

英國是世界上實行電力市場改革較早的國家，從1990年以后，就開始逐步推行發、輸、配、售各環節的相互分離，并分階段地放開了零售電力市場，在售電環節引入競爭機制。到了1998年，供電市場全面開放，任何用戶都可以任意選擇供電商，二級供電商的數量大幅增加。但由于當時實行電力庫（pool）交易模式，發電公司還對市場具有明顯的操縱力，且由于報價、定價的復雜性及不合理性而導致需求側參與不足。然而從2001年3月27日開始，正式實施“新電力交易制度（NETA）”。該制度以發電商、供電商、中間商和用戶之間的雙邊交易為基礎，從而使需求側能夠真正地參與到電力市場的競爭中來，因此能夠更深刻地體現出用戶對用電的自由選擇權。該制度還特別重視對小用戶的保護，甚至允許小用戶在提前28天通知的條件下中止供電合同。

可以說，正是由于這種體制變革，在很大程度上轉變了能源供應商對參與居民用戶節能減排活動的態度。因為如果說，在2001年以前，由于電力市場尚未完全放開或體現競爭，居民和小商業用戶又缺乏能效方面信息和前期投入籌資能力，供應商對EESoP還僅僅停留在被動順應政府號召，內心則仍缺乏提供能效建議和服務多樣性的積極性的話，那么這種情況到了EEC階段就大不相同了。此時由于居民用戶自由選擇權的加強，使得其在能源市場上具有了平等的話語權，因而給供應商帶來了很大的壓力，供應商不得不千方百計地提供價廉物美的能源服務，以期在競爭中保持有利地位。換言之，提供能效措施現在已成為供應商保持已有客戶，并進一步擴大市場占有率的內在利益訴求。這就促成了供應商的角色轉變，即從單純的以最低價格銷售能源的銷售商，轉變成為用戶提供最經濟有效能源服務的服務商，否則就會被居民替換，被市場淘汰。

3.將需求側管理和合同能源管理有效結合，保證能源供應商的經濟利益

為了給能源供應商實施能效項目籌集資金，但又不給居民造成負擔，EESoP設定了價格控制機制，允許供應商向消費者收取一定的費用。經過多方協商，最終確定每年向每個消費者收取1￡。在設定這個數字的時候，Offer也考慮，如果收費再高的話，政府更適于采用一般稅收而不是收費來籌集資金。同時，為了保證收集來的資金被用于最值得的項目，Offer為每個供應商設定了最小節能目標——業績標準（Standard of Performance）。

在EEC階段，市場已經完全放開，不可能依靠價格控制來籌集資金。但在NETA市場模式下，強調電力買賣雙方可根據自愿協商的價格以合同形式成交。這為需求側管理和合同能源管理提供了更充分的參與機會，因為這樣供應商可以與用戶充分協商，訂立能效投資成本回收方案，用減少能耗帶來的成本節約抵償自己的投資。而這就意味著，能源供應商在貫徹政府提出的要求時，并不會受到多少經濟損失。

四、EEC制度對5個重要問題的處理

業內人士都知道，但凡要構建一個節能減排制度，都會涉及到以下5個重要的基本問題：①目標的確定和分配；額外性的判定；③節能/碳量的計算；④報告和履行；⑤目標的交易和結轉。并且，對這些重要問題的處理是否得當，將會在很大程度上影響到制度的運轉效果。因此，在研究EEC制度時，詳細了解其在處理這些問題上的做法是很重要的。

1.節能目標的確定和分配

這里的節能目標具有兩個層次的涵義：其一是在EEC框架內所有居民用戶在一定年限內需要完成的節能總目標；其二是每個能源供應商每年需要完成的任務目標。其中，總目標主要由Defra根據國家的節能形勢與要求加以確定，對于EEC制度來說，這是個外生變量；任務目標則由Ofgem進行分配。為此，Ofgem規定，每年1月，能源供應商要向其報告上一年度12月31日所供應的消費者數量，包括控股公司及其附屬公司所服務的總數，一旦達到承擔責任的門檻，即成為承擔責任的供應商，此后無論其供應的消費者數目是否下降到門檻以下，只要依然擁有供應許可證，就不能改變其承擔責任的身份。Ofgem則根據每個供應商所服務的消費者人數占所有承擔責任的供應商所服務的消費者人數的比例來分配總目標。

雖然EEC1和EEC2對分配方法的表述略有差異，但最終結果基本一致，即：第一年確定初始目標，依據是上一年度12月31日服務人數的比例；第二年按照上兩個年度12月31日平均服務人數的比例調整目標；第三年按照上三個年度12月31日平均服務人數的比例確定最終目標。如果承擔責任的某個供應商某年底的服務人數低于門檻，則認為其服務的消費者數目為0，以減輕其承擔的政策負擔。

2.額外性的判定

在確定節能減排成果時，額外性是個非常重要的條件。所謂額外性，其一般涵義是指由于某種特定行動才可能產生的結果。在EEC制度中，EEO Order明確規定成為“合格行動”的必要條件之一就是：行動能夠產生或者根據合理預計將會產生能源效率的改善；其隱含的意思就是，供應商需要證明其實施的活動具有額外性，即超過了沒有EEC活動之前的情況。不過，額外性的表現形式非常多，不僅對不同措施有不同的額外性標準，而且在不同的交付路徑下，還需要相關的合作伙伴或者居民用戶提供相應的額外性證明，EEC對此有非常復雜細致的規定。在此，本文僅以自己的理解，總結了其部分判定原則，如表2所示。

3.節能量的計算

在額外性被承認——即能源供應商的行動能夠符合EEO Order定義的合格的行動的條件下，能源供應商需要做的一項重要工作就是要提供節能量的證明。

節能量的計算通常分成三步：第一步，確定歸因于措施的年節能量（kWh/a），表示措施每年實現的能效改善。方法一般是比較實施措施前后的能效差額，或者實施后與法定最低標準的差額，也有部分措施按照單位安裝面積節能量來計算；第二步，將年節能量標準化（fuel-standardised），即按照燃料類型，乘以燃料標準化系數，計算措施的年標準燃料節約量（kWh/a），系數反映了不同燃料的碳含量（car—bon concentration）；第三步，在措施的壽命期內，將年標準燃料節約量折現（lifetime-discounted），資產貼現率在EEC1為6%，EEC2為3.5%。

Ofgem開發了“EEC方案電子表格”（EEC Scheme Spreadsheet，下面簡稱EEC SS），來記錄標準能效措施所獲得的節能量。該表格由Ofgem提供給所有有責任的供應商。主要的保溫、照明和供熱措施的年節能量與壽命期以及安裝或交付措施的技術標準和特殊要求等等都已經包含在該表格中。表格還包含了公式和特定措施的上調系數（uplift factors，即表1中的優惠政策），可以自動計算每個措施的全壽命周期折現的標準燃料節能量。同時，Ofgem頒布了相應的“技術指南”，詳細闡述以上計算細節。因此，供應商可以基于事前基礎（ex-ante basis）確定其方案的節能量。不過，在可能的情況下，節能量應當盡量取得社會認證組織——如建筑研究所和節能信托機構——的認證。Ofgem也經常任命技術咨詢機構以協助其發揮管理員的職能。

4.報告和履行

為了便于Ofgem監測每一個供應商的目標履行情況，供應商需要提交相應的報告。這些報告按提交時間劃分為季度報告和年度報告，所提交的信息分別用于Ofgem編制“EEC更新”和向Defra提交的年度報告。此外，按照措施實施情況這些報告又可以被劃分為進度報告和完成報告，供應商需要在這些報告中提供交付信息和計劃監測信息。進度報告不僅包括EEC SS，以確認交付措施的數目和類型，還包括相應的額外性證據、優先群體證據等等；進度報告可以逐漸累計直至項目結束，最后一份進度報告即為完成報告。項目的進度報告和完成報告還必須提供監測信息，包括質量評估監測和居民消費者滿意度監測，前者指按照規定，供應商需要監測一定比例的措施，看其是否符合Ofgem規定的技術標準。例如，對于保溫和供熱措施，至少要監測5%的比例；對于自制（DIY）計劃，至少要調查5%的受援者，且其中至少有1%必須通過家訪；另外，雖然沒有指定居民消費者滿意度監測的程序或最低樣本大小，但供應商必須提供其選擇的方法。

前已述及，EEC制度的顯著特色之一就是對社會弱勢群體的關照。因此，在確定供應商的節能措施是否是“指令”下的合格行動，其獲得的節能量是否有資格用于實現EEC能效目標時，很重要的一點在于：供應商要證明其活動中的節能量至少有50%是來自于優先群體。其隱含的意思是，在任何一項得到EEC認可的活動中，來自于非優先群體的節能量不能超過該活動中來自于優先群體的節能量。因此，只有到EEC履約期結束，Ofgem才能真正判定一項活動是否是合格的行動。之前對于活動的資格認可或者方案核準，只能說明這些措施是有資格（有可能）成為合格行動，他們都是最終成為合格行動的必經環節。

所以，這就要求供應商須向Ofgem報告每個計劃中優先群體的比例。每一個計劃的評估都是基于個案。在不同的節能措施交付路徑下，供應商要提供不同的優先群體證據。

5.目標的交易和結轉

為了使能源供應商在完成目標時能夠有盡可能多的靈活性，并由此降低成本、提高效益，EEC制度在設計時充分利用市場機制，提供了交易與結轉這樣兩條途徑。

橫向上，經Ofgem同意，承擔責任的供應商之間可以“交易”（trade）合格的行動，即一個供應商可以通過另一個供應商所采取的合格行動來完成自己的目標，或者轉讓（transfer）所承擔的全部或部分能效目標。交易的內容不僅有節能量，還伴隨著與之對應的對優先群體的目標要求。交易由供應商提出書面請求，其中包含所需的各種信息。Ofgem對交易進行審查和監督，并為交易提供書面協議文本。協議中要做好相應記錄，以便Ofgem了解所有的交易，跟蹤節能量，或者據此來調整每個供應商的目標。如果Ofgem發現，交易將會導致供應商違反“指令”規定的實現其目標的要求，Ofgem可以停止協議。

縱向上，在前后相繼的機制之間，同一供應商的節能措施的結果可以結轉（carry over）。如表1所述，對于任何供應商，EESoP3的超額行動（即2002年4月1日之前采取的行動），可以用來實現EEC1的目標，但上限為EEC1目標的10%，而EEC1階段的超額行動可以無限制地結轉到EEC2階段。但這里要注意，前后結轉的節能量不是等額的，被結轉的節能量需要按照新的認證方法重新核實。如EEC1下超額的25TWh，結轉到EEC2重新計算后等價于36TWh，相當于EEC2階段目標的28%。

節能量測算規則的變化決定著結轉措施的類型和數量，以及在什么階段實施什么措施。確定節能量所使用的數據一直在更新，包括最新的研究成果、法律規定的最低標準、市場上出售產品的平均水平等。EEC1階段相關措施的結轉情況及原因總結如下：

五、對EEC制度的評析

1.制度的亮點

從以上介紹中可以看出，在世界各國有關推進居民用戶節能減排的制度設計中，EEC是有不少亮點的。這主要表現在以下幾個方面：

（1）政策工具的創新

EEC本身匯集了多種政策工具，是“法律手段+行政手段+市場手段+需求側管理+合同能源管理”的有機結合。通過這樣一種政策組合的創新，合理兼顧了各種利益相關者的訴求，為實現政策目的創造了良好的基礎。

例如，對于政府而言，在這樣一種制度安排下，既能通過法律手段與行政手段，為能源供應商設定強制性的節能目標，使得促進居民用戶節能減排有了可靠的保證，又能通過市場手段為能源供應商提供靈活的實現機制，使其能以最經濟合理的方式去實現目標，從而調動起企業的積極性，避免政企之間的矛盾。

其次，對于能源供應商而言，在這樣一種制度安排下，雖然一方面必須積極為居民提供各種需求側項目以提高能效，但另一方面又可以通過適當收費以及使用居民節約的能源花費來抵償措施成本，因此并不會產生經濟損失。同時，更加重要的是，在這樣一種制度安排下，供應商所關心的已不再是簡單的出售電力和燃氣，而是要更多地關注居民的能源需求，并力爭以最低的成本將其實現，從而有助于使其實現從能源銷售商到能源服務商的轉變，即以一種主動的方式適應并融入整個社會制度向可持續發展方向的轉變。

最后，對于居民而言，在這樣一種制度安排下，既無需花費大量的投資，又能夠享受到舒適性水平更高的能源服務。此外，尤其值得稱道的是，這樣一種制度安排通過強調對弱勢群體的幫助與扶持，把促進能效改善與促進社會公平很好地結合起來，高度體現了可持續發展的思想精髓。

（2）責任主體的創新

傳統的或者說常規的促進居民提高能效的思路，是著眼于千方百計地調動居民的積極性，并為此設計了各種政府的資助方案或者獎勵方案，在英國也同樣如此。但這種方式的缺點，一是很難解決本文開頭所提出的那些問題，二是無法為居民規定強制性的節能減排目標，因而無法保證實現政府在節能減排領域的總體目標。因為在以居民為節能減排的行為主體時，政府只能采用引導和自愿的方式進行組織。針對這些情況，EEC制度的獨特之處，就是聰敏地選擇了能源供應商作為促進居民節能減排的第一責任人，從而有效地解決了上述問題。實踐表明，能源供應商擁有促進居民用戶節能減排的各項優勢，如直接與終端用戶接觸，熟悉需求側的問題；處于競爭市場，為了維持競爭力，有積極性選擇最有效、成本最低的節能措施；能夠促進能源服務公司的發展，以及與其他的責任主體和有資格主體進行很好的協作，等等。換句話說，EESoP和EEC的成功都已證明，能源供應商完全有能力運用他們的商業智慧，不僅按期，而且超額實現政府所設定的能效目標，并保證其成本的有效性。

（3）實施機制的創新

由前述可知，按照EEC的制度設計，能源供應商在實現能效目標時具有很大的行動靈活性，主要表現在其措施選擇、交付路徑選擇和“交易與結轉”選擇這三個方面。此外，如供應商采用創新措施還可以享受獎勵。在這些靈活性中，最重要的創新是“交易與結轉”。因為從經濟學的角度看，“交易”與“結轉”的存在，將有助于節能責任在橫向和縱向上進行合理的重新分配，從而能夠降低整個社會的節能減排成本。之所以會這樣，是因為政府（Ofgem）在對總節能減排目標進行初次分配時，更多地是需要體現公平性，從而無法仔細考慮實現目標的成本效益。而“交易”則有助于幫助不同的供應商盡可能做到各種能效活動之間的邊際節能成本相等，或者說投資于不同能效措施的資金邊際節能貢獻相等，從而實現當期的節能成本最小化；與此同理，“結轉”將能使得供應商的長期履行成本最小化，并盡早地實施最有利的措施，而其產生的加速作用將有助于促使當期目標超額完成。

（4）制度的平穩延續和持續創新

從圖1可見，從EESoP1算起，EEC制度及與其一脈相承的CERT制度迄今已經運行16年了。在這16年中，盡管政府幾乎每隔2～3年就會對制度設計的目標及有關政策的內容進行一定的調整，但從總體上看，制度設計的基本宗旨與框架以及對能源供應商的政策要求卻一直十分穩定。或者說，盡管制度安排與政策內容在不斷更新，但前后階段的銜接卻始終有條不紊。毫無疑義，這種做法對EEC制度的成功是非常重要的。因為任何一種制度或政策的成功實施都需要一定的穩定性，以便行為主體能對未來產生一種明確的預期。拿EEC制度來說，在每個階段性的實施過程中，能源供應商的行動水平不僅會受到當期規定的影響，而且在很大程度上還會受到政府將如何發展EEC的預期的影響。例如，預期能效目標將會持續增加，就會使得供應商始終保持極高的行動積極性（尤其是在階段目標實現之后），且責任主體可以將提高能源效率的成本和效益納入其業務計劃，有利于供應商在較長時間內履行義務；從法律上確定了不同階段結果的可結轉性，就使得供應商能為下階段更宏大的目標提前做出準備，而大量行動的順利過渡，可以降低下階段的實現難度，減少供應商的抵觸心理，避免因為目標大幅提高而產生的波動，等等。總之，通過提供政策承諾和長遠的政策視野，EEC制度成功地減少了不確定性，確保了市場信心，對于政策的貫徹實施產生了重要的作用。

當然，EEC制度之所以能有旺盛的生命力，持續的政策創新也至關重要。例如，根據“2006氣候和可持續能源法案”的要求，為了與英國應對全球氣候變化的立場相一致，目前EEC制度已被碳減排目標計劃（CERT 2008—2011）所替代，但兩者的宗旨和基本框架仍然相同。變化主要表現在以下兩個方面：一是擴展了項目的實施范圍和領域，即將認可的節能減排措施的范圍進一步擴展到了微型發電、可再生能源和居民的行為措施等領域；二是進一步加強了政策工具中的市場交易成分，鼓勵能源供應商以最小的成本實現環境收益，并給創新提供了更多靈活性和激勵。此外，政府還承諾，為能源供應商設定責任的做法將至少會延續到2020年，CETR只是創建市場的第一步。隨后的市場改革，將會要求供應商進一步開發替代性的商業模式，即“低碳措施+能源服務”。屆時，以項目為基礎的EEC和CERT將會被總量控制交易的供應商責任（Supply Obligation）計劃所代替，政府將為供應商設定絕對數量的節碳節能目標，使其更加關注長期收益的措施，同時向供應商提供更多的和其他主體合作的機會，從而進一步開辟與其他領域減排交易機制——如歐盟排放貿易制度（EU ETS）、碳減排承諾（Carbon Reduction commitment）——之間整合聯系的可能性。

2.存在的瑕疵

毋庸諱言，EEC制度的設計與運行也存在一些不足和缺陷。這主要表現在以下4個方面：

（1）“交易”匱乏

前已述及，在EEC制度中，允許供應商之間可以進行橫向的“交易”和“轉讓”，以更好地利用市場機制，通過節能量/節碳量的交易，改善政策的成本有效性，并設想為此開發獨立的節能量（以白色證書形式）交易市場，或者允許需求側項目直接進入排放交易市場。但從目前來看，交易幾乎沒有發生。據分析，這主要是由于目前能源供應商更關注的是提高能效帶來的競爭力提高，再加上市場流動性低、不履行的罰款高、項目可選擇結轉（儲存）等因素，因而使其顯示出明確的“不交易”傾向。當然，這并不是說“交易”是多余的。因為理論上可以證明，交易可以帶來節能目標在責任主體之間的重新分配，使得各種措施的邊際成本相等，從而降低交易主體的成本，并實現社會總履約成本的最小化。所以目前交易的有限性，只能說明，在現在的市場和體制條件下，非交易的綜合收益還相對較高。但市場是動態的、發展的、漸進的，伴隨著節能減排目標日益宏大，市場流動性進一步提高，更簡單有效的體制框架逐步建立，確定的長期政策為市場帶來更多信心，必將會引發靈活機制更充分的使用。長遠來看，產生交易是必然的。

（2）對居民行為的引導不足

EEC制度的最大特點是讓能源供應商承擔了促進居民用戶節能減排的第一責任人，這樣做的優點前面已經詳細介紹。但事物總有兩面性。這樣做的缺點，是既不能充分激發居民自身對節能減排的熱情與參與，也沒有鼓勵供應商去調動居民節能減排的積極性。例如，在EEC中，絕大多數的項目或者是由供應商提出并采取不同的途徑向消費者直接提供的，或者是和其他的項目伙伴合作實施并免費交付的，即大部分的交付路徑都是由“供給推動”，而不是由“消費拉動”的。因此，盡管在EEC的兩個階段，都超額實現了預定目標，使家庭更加有效率地使用能源，但是供應商卻沒有采取什么行動，鼓勵消費者控制能源需求，減少對環境的影響。不言而喻，這樣一種制度設計是片面和有缺陷的。所幸，在后繼的CERT機制中，由于“行為措施”的列入，有望進一步解決消費者對能源需求及其對環境影響的冷漠。

（3）缺乏激勵非責任主體參與的途徑

從表1中可以看出，只有規模較大的能源供應商才會成為承擔目標的責任主體。換句話說，在EEC的制度設計中，沒有開辟非責任主體參與能效提高的途徑，因此使得很多節能/節碳方案的實施游離于EEC之外。例如，EST的預測表明，在EEC1階段，供應商促進了近600萬“白色（節能）家電”的使用，但這只相當于出售的A級家電的一半。造成這種狀況的一個關鍵原因就是，EEC制度之外的零售商為了保持競爭力，也供應與對手同質的產品和服務。這表明無責任的能源供應商也有能力實現能源效率的改善，但這卻不能被EEC認證。因此，如果能有合適的辦法使其得到EEC的認可，顯然將能更多地調動起這部分能源供應商主動參與的積極性。

（4）某些額外性的規定值得推敲

例如，由于居民有多種途徑可以免費獲得CFLs（如賬單、宣傳單夾帶或者其他能源供應商提供），所以，即使限制其主供應商免費提供和有償提供的數量，也并不能保證其提供的CFLs具有微量額外性；又如，在零售計劃中，供應商也無法控制外部市場因素對于銷售水平的影響，從而會導致銷售額外性失效。因此，為了確保額外性的真實，還應對有些額外性的規定做更深入的研究。

六、給予我國社區節能活動的借鑒

近年來，隨著我國經濟水平的不斷提高和節能減排活動的不斷深入，以居民為主體的社區節能問題也日益受到重視。不少城市開始試點，以期通過探索，積累經驗，逐漸形成制度。顯然，在這個過程中，英國EEC制度中的一些做法及經驗是值得我們借鑒的。例如：

1.應根據居民用戶的特點制定相應的制度與政策

這是EEC制度能夠取得成功的最重要原因。換句話說，由于能源用戶的種類非常多，且不同種類的用戶有不同的能源使用特點，對于節能減排活動也有不同的利益訴求、敏感因素以及困難或障礙，因此針對不同的節能對象就必須采用不同的制度、政策與措施。例如在英國，對于工業、商業、公共部門等經濟主體，由于其規模大、能源消耗多、易于受到價格信號影響等特點，所以政府可以讓其分別參與到歐盟排放貿易（EU—ETS）中，謀求直接為碳定價；或者承擔氣候變化稅（Climate Change Levy），由政府為碳定價；以及參與氣候變化協議（Climate Change Agreements），通過自愿提高能效、減少能耗、以獲得稅收抵免和政府的財政支持。而對于居民用戶，由于前述的各種特點，因此政府就必須另辟蹊徑，創立EEC制度。

當然，對我國而言，短期內還不可能直接采用類似EEC的制度。這是因為雖然我國居民用戶的特點與英國基本相同，但由于能源管理領域的各種制度建設還十分薄弱，特別是能源市場發育程度還比較低，因此尚不具備采用EEC制度的一些基本條件。不過盡管如此，在我國開展的社區節能減排活動中，強調從居民用戶的用能特點出發，盡可能爭取做到節能減排與增進居民福利雙贏的制度建設原則卻是必須受到充分重視的。對此，且不要說那種隨意拉閘限電、侵犯居民利益的行為，就是對一些主流的政策主張也要慎重地進行推敲。例如，在討論推進居民節能減排時，經常有些專家和政府部門主張提高能源價格、征收能源消費稅或污染稅，而往往忽視了對弱勢群體能源貧困問題的解決。顯然，相比于EEC制度，這種做法是很難得到多數居民支持的。

2.節能/節碳目標需要明確細致的法律法規作保障

EEC制度在每個階段的行動開始之前，都會在充分咨詢論證的基礎上，頒布相應的法律法規，明確規定節能目標、責任主體、分配原則、調整規則、各個環節供應商需要提交的資料、Ofgem的職責等等，并且頒布配套的管理程序（Administration Procedures）和技術指南（Technical Guidance）。前者明確為供應商設定目標分配、認證方案、監測審計、報告履行、交易結轉等等詳細規則；后者提供各種措施節能量計算所需的信息和具體技術標準。可以說，EEC制度的成功首先就表現在這種完整、嚴格、強有力的制度規則制訂上。這不僅節約了制度落實的成本和時間，而且提供了能效市場的穩定預期，減少了摩擦。

當然，任何一種制度的成熟都不可能一步到位，一蹴而就。對此英國政府采取了與時俱進的做法，即根據制度執行過程中暴露的問題和社會發展不斷提出的要求，通過逐步修訂完善，使其日趨嚴謹細致。相比之下，雖然我國在2005年就明確了“十一五”單位GDP能耗下降20%的目標，在實施過程中也陸續修訂頒布了《節約能源法》、單位GDP能耗考核體系、檢測體系、統計指標體系等法律法規，但從總體情況來看還是可操作性不強。尤其是在節能減排的基礎管理工作上，很多方面都缺乏一些最起碼的制度建設。不少地方政府在貫徹中央關于節能減排要求時，還大多停留在宣傳號召、以文件傳達文件的層面上，其最典型的表現，就是迄今為止還沒有一個地方政府拿得出一張節能減排的路線圖和相應的制度建設方案。所以可以說，目前我國與發達國家在節能減排管理工作水平上的差距，主要不是表現在技術上，而是表現在制度建設能力上。因此，要使我國的節能減排工作——包括社區節能工作——能夠邁上一個新水平，當務之急，應該突出抓好制度建設。

3.改變居民的能源消費行為需要多種政策的激勵

英國的經驗表明，針對居民用戶的節能減排，往往不是依靠單一政策就能完成的，而需要經濟、技術、行政、信息手段的共同作用。例如，實施更加嚴格的建筑條例和產品能耗標準，對于購置新的建筑和新產品影響明顯，但對于既有建筑的改造和既有產品的更新則影響不大。即使能效措施被證明是成本有效的，民眾也常常不愿意卷入，哪怕只是實施很有限的行動。這主要是由于：缺乏認識和信息、缺乏前期投資、其他開支優先、生活慣性等等。所以經常需要采取更為直接的協助行為，如提供資金和技術等等。當然，除此之外，還需要通過其他的信息宣傳行動來解決消費者的能效信息匱乏，浪費行為嚴重等問題。在英國，有專門的“CO₂行動”（Act On CO₂）宣傳機構，提供在線的碳計算器，可以計算出個人的、家庭的碳足跡，并提供減少碳排放的建議；還有CO₂行動的咨詢熱線，提供可持續節能、節水、減少浪費和綠色旅行的建議，并能與能源公司的資助和優惠相聯系。

相比之下，我國社區節能的手段往往十分單一。就拿節能宣傳來說，多數都停留在概念和口號上，而真正能對居民起實際幫助作用的各種節能方法的介紹則相對很少。

4.制度的設計和完善需要社會中介組織的積極參與

在EESoP階段，節能信托機構（EST）就在制度設計和運行中發揮了重要作用，通過向政府提供各種專業性的意見，盡可能保證制度的科學性與可行性。在EEC制度中，各種社會中介機構的作用表現得更加突出。例如，保溫和供熱措施的節能量計算，是應用由建筑研究機構（BRE）開發的家用能耗模型“BRE—DEM”；鍋爐節能量計算，用的是由多方資助研發的、能夠估計不同類型鍋爐季節性效率的“SEDBUK”方法。另外，由于EEC是采取事前（ex-ante）而不是事后（ex-post）的方法計算節能量，所以措施的相關假設、估計需要盡可能的健全。因此，凡需要通過實驗室試驗或現場試驗來核查的創新措施的節能量認證，都只有由英國認可服務組織（UKAS）認可的研究所或者EST批準的實驗室出具的測試報告，才能獲得履行EEC的資格。這說明，節能減排制度與政策的制定和實施，需要涉及很多專業領域。

誠然，政府不是多面手，因此應該盡可能發揮各種大專院校、科研院所等社會中介組織的力量，通過共同設計、委托研究等形式，增強他們的話語權，提升其參與能力和積極性，以最大限度地保證制度和政策設計的科學性與有效性。