鐵路投資“開閘”鼓勵民間資本進入

5月18日，鐵道部網站發布《鐵道部關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見(鐵政法<2012>97號)》。鐵道部宣布，投資鐵路向民間資本完全敞開大門。并要求，市場準入標準和優惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨設置附加條件。這也是繼國家發改委召開專門會議要求各部委出臺實施細則后，首個出臺實施細則文件的部委。而在今年2月15日的國務院常務會議上，將拓寬民間資本準入領域列為今年改革重點工作的首項。會議強調，完善和落實促進非公有制經濟發展的各項政策措施，鼓勵民間資本進入鐵路、金融、電信等領域。

鐵路投資全面向民資開放

據《意見》顯示，鐵道部此次向民間資本開放的領域包括，鐵路線路及場站設施、鐵路工程建設領域、鐵路客貨運輸服務業務、鐵路技術創新、鐵路非運輸企業改制重組、鐵路“走出去項目”、鐵路產品認證、質量檢驗檢測、安全評估、專業培訓、合同能源管理及其他相關技術服務活動。

《意見》還承諾，完善相關政策措施，按照平等準入、公平待遇原則，在鐵路市場準入條件、財務清算辦法、運輸管理、項目審批、接軌許可及公益性運輸負擔等方面，建立健全相應的規章制度，保護各類投資者的合法權益。

鐵道部表示，加強鐵路行業管理和政府監管，統一鐵路網建設規劃，完善鐵路技術標準體系和規章制度，推進鐵路法制建設，嚴格依法履行鐵路安全監管和市場監管職責，為民間資本投資鐵路提供良好環境。鐵道部還表示，進一步減少和規范鐵路行政審批事項，凡市場機制能夠有效調節的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，可采用事后監管和間接管理方式的，一律不再實行行政審批。完善行政許可“一個窗口對外”工作機制，提高行政服務效率，推動許可管理內容、標準、程序的公開化、規范化，做到依法行政。

多年來，全國鐵路系統因自成體系，被有些人稱為“獨立王國”，其運營效率和不盡透明的工作方式頗受詬病。有業內人士表示，民間資本進入鐵路領域，不僅能夠改變我國鐵路建設單一的政府主導、信貸投資的投融資模式，更重要的是，民間資本的進入，勢必打破鐵路系統“鐵板一塊”的單一結構，為今后鐵路系統改革注入活力。

鐵路市場化 民資謹慎觀望

一直以封閉、保守形象示人的鐵道部再次向民間資本伸出市場化的“橄欖枝”，出乎意料的是，民資卻傾向于謹慎觀望的態度。

事實上，“民資人鐵”并非新鮮事。早在2005年國務院公布《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》，即“非公經濟36條”后，鐵道部就出臺了《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》，明確了鐵路向非公資本開放鐵路建設、鐵路運輸、鐵路運輸裝備制造、多元經營等四大領域，同時提出探索合資鐵路經營機制在內的七項措施。

然而一些民間資本介入鐵路投資后，現實卻讓它們鎩羽而歸。

2005年，浙江光宇集團聯合上海鐵路局、常山縣國資公司合作投資興建浙江衢常鐵路，2006年光宇集團連續減持股份，2007年徹底退出。

廣東省羅定鐵路也出現了同樣的境遇，作為國內首條民營鐵路，僅長75.42公里的羅定鐵路開工六七年仍然沒有實現全線通車。

承擔著北京到太原動車和諧號運輸的石太客運專線雖然每天都能保證90％以上的上座率，但仍然無法實現盈利。2005年石太客運專線融資采取了鐵道部與河北省、山西省及包括兩家民營企業在內的社會資金共同出資。但自2009年開通至今，該線路一直虧損。參與投資的其中一家民企負責人曾表示，已經投進去的資金會繼續維持，今后將不會再向鐵路多投一分錢。

中國工程院院士、國家鐵路建設高級顧問王夢恕認為，“鐵路發展整體上還是計劃經濟模式，目前民間資本投資鐵路，難度很大。”

鐵路投資尚需政策法規細則化

國家發改委綜合運輸研究所研究員陳元龍表示，《意見》確實在鐵路市場化改革方向上做出了一個大的突破，“可以說向前邁了一大步”。現在的問題是由于鐵路行業的復雜性，意見實施起來還很有難度，鐵道部應該繼續出臺實施細則，更大程度上保障投資者利益。

實際來看，在現行的相關政策中，國家現在對鐵路、對價格是嚴格管制的，鐵路的運價不是鐵道部能夠決定的，是國家發改委來制定，且鐵路的運價已經十幾年沒有調整。同時，鐵路還承擔了大量的社會公益性運輸，如農產品運輸、化肥運輸，學生票價減半、運輸救災物資等。

一方面是人工、柴油、電力等各種運輸成本不斷上漲，一方面是鐵路運價十幾年沒有調整的現狀，還有一方面是鐵路必須承擔的公益性運輸。三面夾擊之下，使得多數原先被檔在“門外”的民營企業在如今不設門檻的情況下，也難有興趣進入鐵路工程建設。

有分析認為，民資在鐵路領域較難盈利的原因在于鐵路目前的管理體制，民資雖然投入資金卻無法掌握定價權和調度權，尤其是調度權非常重要。因為鐵路的運營是一個整體，不僅僅是修一條路就可以，需要融入路網才能發揮效應，車皮等等都需要鐵道部的統一調度，車皮、車輛供應不足，就很難保障民企利益。

北京交通大學運輸經濟理論與政策研究所副所長李紅昌認為鐵路投資大、周期長，收益回報難以獨立核算。在現行鐵路系統運行調度機制下，民間資本難以獲得產品控制權。這些都是民資在進入鐵路前不得不考慮的問題。

一位投資者表示，目前來看，鐵道部的政策缺乏清晰性、穩定性。鐵路法、各項政策法規都是鐵道部說了算，《意見》并沒有說明投資分配機制。“鐵道部也沒有進一步的細則出臺，現在并不是合適的進入時間。”