海洋戰略頂層輪廓

6月的南海，臺風季即將到來。此前，圍繞著南海局勢，一系列重要的區域會議先后召開，似乎掀起了一股亞太“外交旋風”。

6月3日，亞洲安全會議在新加坡閉幕，亞太地區的防長齊聚一堂，進行一年一度的“香格里拉對話”；會后美國國防部長利昂·帕內塔訪問印度和越南；此前的5月26日，南太平洋的島國首腦在日本沖繩參加了“太平洋島國峰會”，美國首次參會；5月29日，第六屆東盟國防部長會議在柬埔寨金邊開幕；7月份東盟各國外長還將再次聚首。

這些會議，沒有哪個能夠繞開中國，而關于海權的議題也都是關注的焦點。實際上，進入新世紀以來，東海、南海問題持續升溫，爭議摩擦周期性出現。

“每年都要說一輪，我干脆做了課件。”海洋法專家、北京大學教授李紅云打開電腦，“點評時事的人越來越多，但真正專業的戰略研究還是少。”

2012年也是《國際海洋法公約》簽訂30周年。不少受訪專家認為，中國海洋戰略的制定應該提上議事日程了。

“海洋戰略研究比較熱門，但國家層面的戰略規劃缺失是現實問題。”中國海洋大學海洋經濟研究所所長戴桂林告訴《財經國家周刊》記者。

“百字方針”需要下文

財政部、國家海洋局于6月1日聯合發文推進海洋經濟創新區示范發展，決定以發展海洋生物等戰略性新興產業為抓手，支持部分地方開展海洋經濟創新發展區域示范，并提供四個專項資金支持。

這是海洋經濟發展熱潮下迎來的又一次政策暖風。截至2011年，全國海洋生產總值已達45570億元，比上年增長10.4%，海洋生產總值占據了國內生產總值（GDP）的9.7%。

中國大陸海岸線總長1.8萬公里，居世界第四，中國有面積廣闊的主張管轄海域，其內蘊藏著豐富的海洋資源。不過，中國的海洋經濟發展目前還比較落后，與海洋強國相比差距巨大。“中國海洋經濟的粗放式增長特征依然突出，海洋產業同構、布局趨同和低質化等問題明顯。”國家海洋局副局長王宏說。

中國急需在國家層面制定并實施與國家戰略相匹配的海洋發展戰略。

2003年，國家相關部門制定、印發了《全國海洋經濟發展規劃綱要》，規劃期為2001年至2010年。規劃制定的全國海洋經濟增長目標是：到2005年，海洋產業增加值占國內生產總值的4%左右；2010年達到5%以上。逐步使海洋產業成為國民經濟的支柱產業。

從此后的發展實際看，當初的規模目標基本已經實現。而當初規劃指出的一些問題，也都還存在，如海洋經濟發展缺乏宏觀指導、協調和規劃，海洋資源開發管理體制不夠完善，海洋產業結構性矛盾突出，傳統海洋產業仍處于粗放型發展階段。

“十一五”規劃首次將海洋作為專門一章來規劃部署，而“十二五”規劃對海洋經濟的關注度進一步增加，提出了業界俗稱的“百字方針”：“發展海洋經濟。堅持陸海統籌，制定和實施海洋發展戰略，提高海洋開發、控制、綜合管理能力。科學規劃海洋經濟發展，發展海洋油氣、運輸、漁業等產業，合理開發利用海洋資源，加強漁港建設，保護海島、海岸帶和海洋生態環境。保障海上通道安全，維護我國海洋權益。”

這一“百字方針”，可以看作是國家層面對發展海洋經濟戰略的指導性文件。而時至今日，業界期盼的“制定和實施海洋發展戰略”還沒有下文，海洋經濟發展的戰略推進尚缺少綱領性文件。

《財經國家周刊》記者了解到，新一期的《全國海洋經濟發展規劃》正在制定、完善中，國家發改委和國家海洋局召集的專家評審會，已經通過了對該規劃的評審工作。按照相關程序，該規劃在上報國務院審批通過后，將對社會公布。

據悉，新一期規劃提出的全國海洋經濟增長目標是：到2020年，海洋產業增加值占國內生產總值的20%以上，并逐步形成6到8個海洋主體功能區域板塊。此外，新規劃還要求加大政府財政對海洋經濟發展的投入力度，擬對國家鼓勵優先發展的海洋產業領域項目和海洋高新技術企業，給予其所得稅減半征收或免征的優惠。

目前，已經有諸多地區提出了以海洋經濟為主題的區域發展規劃，多個區域發展規劃通過國務院批準，被列入國家戰略層面來重點推進。在地方政府追趕海洋經濟態勢下，從國家層面作出戰略規劃、協調各地區的發展布局，避免出現同質化、重復化規劃建設，就顯得尤為緊迫，海洋經濟戰略發展需要從國家部委層面作出頂層設計。

戴桂林認為，中國的海洋經濟發展，需要從戰略高度在頂層設計上做出規劃。“可以考慮設立全國海洋發展委員會，由中央高層人士出任委員會領導，來統一協調各部委海洋經濟發展的相關工作，制定、實施發展海洋經濟的大戰略，這樣將有望解決中國海洋發展頂層設計缺失的難題。”

海洋爭端是全球性難題

談到海洋戰略，必然涉及海洋相關的主權權利。而南海爭議的核心，就是部分南沙島礁主權爭議和管轄海域的劃界爭議。

此前，總部位于布魯塞爾的歐洲智庫“國際危機組織”發布的一篇報告中聲稱，“中國尚沒公開闡明，地圖上九段線所包含南海海域的法律地位”，這一說法被不少外媒引用。對“主張模糊”的指摘，幾乎變成了國外研究南海問題八股式的說辭。

其實，海洋島礁主權爭端和海洋劃界爭端，是全球性難題。“美國與近13個鄰國的約37條海上邊界也存在爭議，現在只劃定了幾條而已。”國家海洋局海洋發展戰略研究所副所長張海文告訴《財經國家周刊》記者，“日本與所有鄰國的海上邊界幾乎也均未劃定。”從國際實踐看，完成一個海洋劃界或解決一個海洋爭端，通常需要數十年時間；而且作為一個眾所周知的常識，“國家間爭端的解決，是爭端各方共同的責任，需要各方共同付出善意和努力”。

“為何別國如此集中火力攻擊這條線？”張海文反問，“會不會是因為對我們有利，而他們沒有？”南海的U型線1947年即出現在國民政府內政部刊印的《南海諸島位置圖》上，次年隨著《中華民國行政區域圖》的發行，向國際社會正式宣示。“當時的國際社會并未提出異議，周邊的東南亞國家也從未提出過外交抗議。之后許多國家出版的地圖也以此標繪，并注明歸屬中國。”張海文強調了一個重要的國際法原則“禁止反言”，意思是國家間也要“說話算話”。

另一個理解現代海洋戰略的基石，是《聯合國海洋法公約》（下文簡稱《公約》）。“有媒體報道說‘今年各國都要提交領海基線聲明’，這是以訛傳訛。”張海文認為需要正視聽，“至于說美國是單純為了介入南海，而提出加入《公約》，這在法律和戰略上都不太準確。”在她看來，《聯合國海洋法公約》和許多世界名著一樣，似乎人人都在談論，但沒幾個人認真讀過原文，也缺乏對其歷史背景的了解。

1982年通過的《聯合國海洋法公約》，與此前第三世界國家追求“國際經濟新秩序”的運動一脈相承。“中國為促成《公約》做出了巨大的貢獻，其實也擔當了相當的犧牲。”多位法學專家在接受采訪時都表示，“通過與傳統海權強國重新分配海洋權利，很多發展中國家都從中得益甚多”。

也是因為《公約》的授權，南海各國得以將先前12海里的領海，向外拓展到了200海里專屬經濟區。也正是因為部分地區與中國主張的管轄海域存在重疊，才需要進行劃界談判，或者是“擱置爭議、共同開發”。

但相關島礁歸屬上，“主權在我”的事實并沒有因此改變，“法不溯及既往”的原則在國際法中仍然適用。1982年才通過的《公約》，并不能追溯早至1947年中國就已主張的南海U型斷續線。

海洋法上更全面的圖景是：《公約》只是成文條約的一部分，并不推倒歷史性的既有權利，也不顛覆“時際法”等習慣法原則，更不涉及領土主權的歸屬。“本公約未予規定的事項，應繼續以一般國際法的規則和原則為準據。”張海文一字一句背出《公約》序言中的一段條款。

所以，理解海洋法時，需要把視野放大，將其置于整個現代國際法與糾紛解決的框架下。“而且根據我們搜集到的案例統計，近幾十年來通過雙邊談判解決邊界爭端的案例有200多例，通過第三方仲裁或司法解決的僅二三十例。”

專家認為，第三方裁決未必就能一勞永逸。“比如泰國和柬埔寨的柏威夏寺爭端，經過海牙國際法庭裁決之后仍然不消停。而我國幾乎所有陸地邊界爭議，都是通過雙邊談判成功劃定的。”《公約》中為和平解決爭端設置了政治和法律兩類方法，從中選擇時應該觀察其實際效果，特別是現在是否具備達成公正解決的條件和環境。

決策部門已意識到緊迫性

對于中國走向海洋的掣肘所在，媒體上的討論十分熱烈，各類觀點可以概括為，“一曰缺戰略，二曰欠立法，三曰多部門，四曰意識弱”。

在戰略制定方面，決策部門已經意識到其不可或缺性和緊迫性。

“十二五”規劃綱要已經將《推進海洋經濟發展》以431個字單獨成章。其研究的基礎，可以追溯到2008年第一部海洋綜合規劃《國家海洋事業發展規劃綱要》，以及2010年國家海洋局“海洋發展戰略”的研究課題。

早在2006年，中國就有專門針對南海的高級別戰略規劃通盤研究。由外交部牽頭，涉及漁業、交通、礦產各相關部門，自下而上地提交了3～5年乃至5～10年的規劃及細則研究，由國家海洋局發展戰略所統稿報送。

由此可見，中國在這方面并不是沒有戰略性的研究和堅持，只是亟需豐富的研究成果、充分的討論以及順暢的決策咨詢管道。

在這方面，需要注意日本的做法。

在走馬燈似地更換首相的日本，其議會2007年卻以97.8%的贊成票，通過了《海洋基本法》。據其第四章專門設立了“綜合海洋政策本部”，規定“由總理內閣大臣擔任本部長，內閣官房長官擔任副本部長”，也就是說其正副部長是日本首相和內閣部長。法條明文授權，本部負責海洋戰略的制定和實施，并為此統一調整相關行政機構。

“在中國的治理結構下，需要一個至少由總理級別牽頭的機制。”研究者在接受采訪時，往往更愿意回答技術性問題，而這是張海文研究員提出的唯一一條政策建議。

對于海洋立法問題，中國社會科學院國際法研究員劉楠來指出，1958年的《關于領海的聲明》以及1992年全國人大常委會通過的《領海及毗連區法》，“立法上已經十分肯定地宣布了南海諸島的主權”。更重要的，還是如何從立法落實到具體政策機制設計。

這一方面，越南的步子帶著急切。

“周邊國家中，越南對南海油氣資源的開發最為激進，在南沙占據的島礁數量最多，覆蓋周邊海域的面積也最大。”斯坦福大學國際安全和合作中心研究員薛理泰，在此前的一篇內部論文中說，“以當年越南的綜合國力和相對不利的外交環境作為衡量的標準，迄今其在南海獲得的有利態勢和經濟效益十分引人注目。”

2007年，越共中央在其中央全會上通過了《至2020年越南海洋戰略決議》，提出要舉全國之力，黨政軍齊動員，將越南建設成為一個海洋強國。按其官方文件的說法，“力爭到2020年將海洋和沿海經濟對國內生產總值的貢獻率提升至53%至55%”，越南之聲廣播電臺報道的標題是“靠海圖強、靠海致富”。

隨后其立法研究一直在準備，除了有大的決議外，還配合有很多具體的政策條例。“比如鼓勵向南沙爭議島礁移民，每一戶政府給予多少補助；為了鼓勵漁民去西沙海域捕魚，從燃油如何補貼到政府代表上門慰問，從物質到精神上的動員政策不一而足。”廣西社科院孫小迎研究員對此作了跟蹤研究。

海洋意識既要宏觀又要具體

對了解中國海洋權益，國民都很感興趣，“不過一些媒體和專家經常犯一些概念錯誤”。在接受采訪過程中，張海文打開一張東海地圖，以不同色彩標注了五六條線，包括我方大陸架自然延伸、專屬經濟區、日本相應的主張范圍等，重疊交錯令人眼花繚亂。

張海文告訴記者，針對如此復雜的問題，日本媒體卻表現出驚人的戰術一致。“本來油氣資源是典型的大陸架主權權利，而大陸架和專屬經濟區劃界，從概念本身看是兩個平行的范疇。”張海文持續跟蹤日本媒體后指出，“他們從來不提對自己不利的‘大陸架’，口徑統一只說‘經濟專屬區’。”

值得憂慮的是，中國一些媒體在這方面的報道中由于缺乏專業性，哪怕是抗議性的文章從話語概念上也不時被對方牽著鼻子走。

這一差別或許能從日本《海洋基本法》中找到啟發。日本《海洋基本法》第二十八條要求“國家采取必要措施，在學校和社會上推動海洋教育……進行啟蒙、普及有關海洋的活動”，特別是為了“培養具有正確應對海洋問題的知識和能力”的下一代，國家需采取必要措施，“努力推動在大學等機構進行跨學科的教育和研究”。

人才是競爭的根本，李紅云為記者打開一份備課講義。這是北京大學今年首次開設的“海洋學導論”課程，作為面向全校本科生的通選課，邀請跨學科的教師從歷史、地理、法學、環境科學、地質礦產等不同的角度講授，開了全國的先河。而課程的目的，“是為了培養能夠參與新世紀海洋角逐的一代”。