劉志軍案與鐵道部改革契機(jī)

鐵道部原部長劉志軍被開除黨籍，涉嫌犯罪移送司法機(jī)關(guān)處理，原因是嚴(yán)重違紀(jì)和對鐵路系統(tǒng)出現(xiàn)的嚴(yán)重腐敗負(fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。鐵道部運(yùn)輸局的多個局級領(lǐng)導(dǎo)干部也因?yàn)楦瘮”惶幚怼?/p>

這一現(xiàn)象的根本原因，首先是沒有進(jìn)行政企分開、企業(yè)重組的改革；其次是仍然沿用行政手段管制鐵路運(yùn)價，導(dǎo)致了各方面的扭曲，腐敗只是其副產(chǎn)品。由此可以得出鐵路改革的兩個重要啟示。

其一，鐵路不需要全路集中統(tǒng)一調(diào)度指揮。

長期以來，阻礙鐵路改革的最大思想障礙是：鐵路必須集中統(tǒng)一調(diào)度指揮，沒有政府的行政權(quán)威或企業(yè)重組都會降低鐵路運(yùn)輸效率。

實(shí)際上，調(diào)度指揮有兩個層次，即行車調(diào)度指揮，以及車流調(diào)整及車流組織的調(diào)度指揮。這是兩個相互聯(lián)系，但內(nèi)容和管理層次都不同的調(diào)度指揮。

行車調(diào)度指揮是保證行車安全和列車能夠按照列車運(yùn)行圖運(yùn)行的基本手段。行車調(diào)度是通過路局的各行車調(diào)度臺具體實(shí)施的，在該調(diào)度臺管理的區(qū)段，必須由列車調(diào)度員進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度指揮。在這種含義上，任何國家的鐵路在行車調(diào)度上都是統(tǒng)一調(diào)度指揮的。

車流調(diào)整的調(diào)度指揮則與管理體制和運(yùn)輸組織方式有關(guān)，是保證車流合理分布，提高路網(wǎng)和機(jī)車車輛運(yùn)用效率的主要手段。我國鐵路的車流調(diào)整涉及鐵路局和鐵道部兩個層次。車流調(diào)整的調(diào)度指揮是在更大范圍和更高管理層次上進(jìn)行的，主要通過調(diào)度命令和調(diào)度日（班）計(jì)劃來實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上決定了鐵路車皮的分配和使用。

實(shí)行全路集中統(tǒng)一調(diào)度指揮是把車皮的分配權(quán)力集中在鐵道部，這是造成權(quán)力高度集中，進(jìn)而造成腐敗的根源之一。車流調(diào)整的職能是鐵道部運(yùn)輸局具體負(fù)責(zé)，問題因此也主要集中在該部門。

在車流調(diào)整上是否實(shí)行全路集中統(tǒng)一調(diào)度指揮，是區(qū)別不同管理體制和鐵路壟斷程度的核心要素。鐵路并不因?yàn)槭且粋€網(wǎng)絡(luò)就一定要實(shí)行整個網(wǎng)絡(luò)的集中統(tǒng)一調(diào)度指揮。

劉志軍等人堅(jiān)持全路集中統(tǒng)一調(diào)度指揮的一個重要原因，就是要集中掌握緊缺的鐵路車皮的控制權(quán)，用來打通關(guān)系謀取私利。高鐵大躍進(jìn)中的腐敗不過是車皮腐敗的延續(xù)和發(fā)展，而不是偶然的“個案”。當(dāng)然在鐵路運(yùn)輸企業(yè)重組中，統(tǒng)一調(diào)度指揮的權(quán)力也不能過于分散。這也意味著，我國鐵路采用網(wǎng)運(yùn)分離的改革是不可行的，因?yàn)榘鸭薪y(tǒng)一調(diào)度指揮的權(quán)力賦予一個高度壟斷的路網(wǎng)公司會為新的腐敗提供條件。

其二，必須發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)作用。

改革開放初期，我國實(shí)行的價格雙軌制曾經(jīng)導(dǎo)致了普遍的腐敗。現(xiàn)在各類產(chǎn)品的生產(chǎn)價格和銷售價格已經(jīng)放開，其他交通方式的價格已經(jīng)放開，但產(chǎn)品由鐵路運(yùn)輸，價格就受到國家發(fā)改委的嚴(yán)格管制，由此造成了多方面的扭曲。

首先，由于鐵路運(yùn)價受到嚴(yán)格管制，鐵路長期處于緊缺狀態(tài)，這就為腐敗創(chuàng)造了條件。如1億噸煤由鄂爾多斯運(yùn)到天津港就能創(chuàng)造出255億元的尋租空間。煤炭經(jīng)銷商會拿出200億元去打通關(guān)系，獲得火車車皮，自己得55億的利潤。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，各種利益主體都要實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。國家嚴(yán)格控制鐵路運(yùn)價創(chuàng)造出的255億元租金，必然以最稀缺的車皮點(diǎn)裝費(fèi)及其他形式進(jìn)行分配，這是導(dǎo)致腐敗的根源之一。

其次，國家對鐵路運(yùn)價的嚴(yán)格管制、鐵道部的政企合一體制、鐵路要承擔(dān)“三農(nóng)”物資和學(xué)生半價等公益性運(yùn)輸、鐵路行業(yè)處于虧損狀態(tài)等多方面的因素，使社會資本失去進(jìn)入鐵路的意愿。鐵路運(yùn)輸?shù)钠款i狀況長期不能轉(zhuǎn)變，又進(jìn)一步鞏固了尋租空間。

因此，用行政手段管制鐵路價格，不僅沒有管住價格，反而引導(dǎo)資源配置到鐵路以外的領(lǐng)域，并創(chuàng)造出尋租空間。鐵路系統(tǒng)出現(xiàn)的腐敗現(xiàn)象固然有個別領(lǐng)導(dǎo)人個人品質(zhì)方面的原因，但更重要的，是找出更深層次的體制根源，通過深化鐵路改革來解決。

（作者為北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授）