民資鐵路苦旅

鐵道部鼓勵民資建設鐵路的一紙公文，再次激起了民營資金投資鐵路的猜想。

盡管傷痕累累，但仍有試水者勇敢出現。只是這一次能有多少成功者？

在國家發改委批準新建蒙西至華中鐵路煤運通道項目后，今年2月，鐵道部辦公廳向神華集團、華能集團、國家電網公司、平安保險公司等企業，發出了《關于商情新建蒙西至華中地區鐵路煤運通道工程項目出資的函》。

這份出資函稱，蒙西至華中鐵路將由鐵道部牽頭，與沿線各地方政府共同推進，將依照《公司法》，組建項目股份公司，吸引煤炭開發企業、電力企業及其他社會資本共同投資建設。

據知情人士介紹，一家具有鐵路投資經驗的民營煤炭開發企業——伊泰集團——也在受邀之列。

截止5月底，鐵道部已經召開了多次項目協調會，初步確定了鐵道部相對控股項目股份公司，占35%的股份，企業參股按照6+1模式，共6家國有企業和1家民營企業受邀參股，伊泰集團的參股比例大約為15%左右。沿途各省則以土地入股。

據介紹，現在煤炭的運輸路徑是將產于山西、內蒙古的煤炭，先運到港口，然后下海，運到東南沿海。全長1837公里的蒙西至華中鐵路建成后，可以大量節約運煤成本，將改變中國煤炭市場的運輸、銷售格局，所以各家受邀企業都積極參股，伊泰集團也是如此。

此前，無論是民營還是國有企業，在投資建設鐵路的過程中，都積累了大量的經驗教訓，他們希望在這次投資中避免遇到類似情況。所以有參股企業大膽提出，能否請鐵道部放棄相對控股權，而只是參股。

再有就是與鐵路配套的集疏運體系的修建，例如車站的集運站建設的決定權，能否交由股東會來決定——當然仍要報經鐵道部批準，但希望鐵道部在這個過程中，僅僅行使行業監管職能，而不是將政企職能，全部掌控在自己手里。前述知情人士介紹，“在當前鐵道部政企不分的大背景下，參股企業仍然是弱勢的一方，在與鐵道部的博弈過程中，這些要求未必能夠實現。”

鐵路民資現狀

“民營資本投資鐵路的背景是鐵路投融資改革，而鐵路投融資改革是鐵路體制機制改革的重要組成部分，鐵道部提出來要進行改革的時候，就開始嘗試進行鐵路投融資改革。”某鐵道部人士告訴記者。

早在上世紀90年代，試圖進行改革的鐵道部就曾經制定措施，吸引社會資本投資鐵路建設、裝備制造等領域。這一時期誕生了新中國成立后第一條股份制鐵路浙江金溫鐵路——由著名學者南懷瑾聯合鐵道部和當地政府共同出資修建。

然而在此鐵路建成后不久，南懷瑾便將持有的股權全部轉讓給了浙江省和鐵道部。其后，又有浙江民企光宇集團投資連接浙江衢州和常山的衢常鐵路，這個項目最終也以光宇集團退出而告終。

“曾經也有外資，試圖進入中國的鐵路領域投資。”北京鐵路局的一位資深人士告訴記者，“但最終被這些失敗的案例嚇退。”

不過，這些最終選擇退出的民資進鐵路案例，并不代表鐵路投融資改革的全部。根據鐵道部的統計，截止2011年年底，全國已累計組建了180家合資鐵路公司，地方政府及企業投入的資金，占到這些合資鐵路公司資本金的三分之一。在這些合資鐵路當中，仍然可以看到民資企業的身影。

曾有國外咨詢機構對2004年至2009年中國的鐵路投資進行測算，發現其中平均5%～6%的鐵路投資來自民資。前述鐵道部人士認為，這一統計基本符合實際情況。

北京交通大學經濟管理學院教授武劍虹在總結民營資本進入鐵路的情況后發現，目前進入鐵路的民營企業首要目的，是為了獲得貨運能力，而并非直接通過鐵路運輸掙錢。

記者通過調查也發現，近年來民營企業投資建設鐵路的嘗試，集中在鐵路貨運領域，而且主要在煤炭運輸領域。山西天易出口焦炭貨源有限公司曾出資一億元，參與石太客運專線的投資，但目的仍然是為了讓自己的貨物能夠優先通過鐵路運輸。

記者調查發現，目前民資投資鐵路建設的項目，基本上處于兩種狀態：第一類案例是天津國恒鐵路控股股份有限公司（下稱“國恒鐵路”）投資建設的羅岑鐵路、酒航鐵路，遼寧春成集團投資建設的巴新鐵路——由于鐵路運輸具有規模經濟的特點，需要投資量大，民營企業的融資能力相對較差，這兩家企業在鐵路建設階段資金就出現了問題，項目至今仍未建成。

第二類案例則是位于內蒙古鄂爾多斯的伊泰集團、匯能煤電集團、蒙泰煤電集團、滿世煤炭集團等企業，投資的鐵路項目，依托能源開發獲得的利潤回報，他們已經完成了幾條支線煤運通道的投資建設，但在運營的過程中，在與鐵道部及地方鐵路局的合作過程中，又遇到了大量問題。

艱辛的縮影

國恒鐵路的境遇或許可以作為民營入鐵路艱辛的縮影。

國恒鐵路的辦公地點位于天津市南開區海泰信息廣場，未經裝修辦公室顯得頗為簡陋。記者在這里采訪，聽到的最多的一個詞就是“盡頭路”（斷頭路）。

根據國航鐵路2011年年報，該公司擁有廣東羅定鐵路83.43%的股權，擁有正在建設中的羅岑鐵路99.85%的股權，此外，國恒鐵路位于甘肅酒泉的酒航鐵路項目，也已經獲批，但一直未能開工建設。

資料顯示，國恒鐵路于2006年進入鐵路領域投資，獲得羅定鐵路和羅岑鐵路的股權。當時，羅定鐵路已經建成，一端在春灣站接入三茂鐵路。然而，羅定鐵路的另一頭卻是一條盡頭路。國恒鐵路認為，必須盡快修建羅定到廣西岑溪的鐵路，讓羅岑鐵路與國鐵干線洛湛鐵路聯網，羅定鐵路才能在粵桂兩省鐵路通道中，發揮“客運距離較短、貨運成本經濟”的優勢，實現羅定鐵路的整體效益。

國恒鐵路證券部的一位工作人員告訴記者，該公司于2008年開始獲批增發，并在2009年底募集資金21億元。募集資金的投向主要是修建羅岑鐵路和酒航鐵路。

一位接近國恒鐵路的人士稱，全長75.71公里的羅岑鐵路，2008年做的概預算，總投資需要近14.48億元，但由征地拆遷等因素，羅岑鐵路沒能及時開工建設，等到資金到位，試圖開工時，鐵路建設的成本已經大幅上漲。

2011年7月，國恒鐵路對外公告稱，“由于鐵道部對地方鐵路新標準的提高，羅岑鐵路立項時間與實際施工時間相隔過長，工程工料機費上浮、征地價格上漲、拆遷數量和征地補償價格的增加，原材料價格及勞動力成本的上漲，導致羅岑鐵路建設成本大幅增加。”報經國家發改委批準后，建設羅岑鐵路的總預算被調整至26.61 億元，比當初的預算增加近一倍。

“羅岑鐵路目前已經建成了近50%，雖然仍在施工，但工程建設進展緩慢。經過計算，國航鐵路要想建成羅岑鐵路，還缺12億元資金，其管理層正在為如何籌集這筆資金而發愁。如果不能及時獲得資金，今年年底也無法建成，會拖到2013年。”前述接近國恒鐵路的人士告訴《財經國家周刊》記者，“當地政府最初對羅岑鐵路的建設，非常支持，但由于久拖不決，當地政府對這個項目也已經變得頗為冷漠。”

由于缺乏資金，國恒鐵路的資金使用開始出現混亂，計劃修建的酒航鐵路也一直未開工建設，為其募集的資金4.5億曾被挪用做了公司的流動資金，被證監會責令盡快歸還。國恒鐵路證券部的一位工作人員承認，由于酒航鐵路的建設久拖未決，將來其建設資金比概預算資金，肯定也會大幅度增加。

盡管在規劃中提到也將做客運，但已開通運營的羅定鐵路主要在進行貨物運輸，運輸當地的礦產資源及為當地電廠運輸煤炭和燃油，不過羅定鐵路開通至今，一直未能實現盈利，根據國恒鐵路年報，2010年，中鐵（羅定）鐵路有限責任公司虧損1058.13萬元，2011年虧損進一步增加，為2252 萬元。

國恒鐵路的一位工作人員將羅定鐵路的虧損，歸為兩個因素，一是“盡頭路”因素，另一方面這條鐵路的技術等級較低，運力不足，無法滿足運量需求，還需要進行升級改造。羅定鐵路升級改建的可行性研究已經獲得廣東省交通部門的批準，這顯然也需要國恒鐵路投入一筆資金。

除了資金上的問題，前述接近國恒鐵路的人士告訴記者，羅定鐵路與國有鐵路接軌，在與國鐵運營方的合作中，仍然存在很多管理和技術方面的問題，民營企業市場化運作，更為靈活，而國鐵公司則必須服從整個路網的利益，很難變通。

實際上，類似的情況普遍存在，由遼寧春成工貿集團發起修建的巴新鐵路也同樣深陷泥潭。

巴新鐵路西起內蒙古錫林郭勒盟，這里地處蒙東，是國家級煤炭基地，東止遼寧省阜新市，全長487.6公里，最初設計時工程概預算為58.6億元，設計工期三年。但這條鐵路從2007年開工建設，至今尚未建成通車，原因是春成工貿集團缺乏融資渠道，不能及時支付工程建設款。工期拖延之后，建設成本也都在快速上漲。從2010年開始，春成工貿集團不得不通過出讓股權來融資，現在這條路的第一大股東，已經變更為江西國信股權投資有限公司。

伊泰探索

與國恒鐵路、春成集團等企業投資鐵路的經歷相比，內蒙古伊泰集團看起來離成功更近。

資料顯示，伊泰集團旗下的伊泰煤炭股份有限公司，1998年開始投資建設鐵路，現在控股準東鐵路、呼準鐵路和酸刺溝鐵路三條運煤專線，運營和在建總里程398公里。

伊泰投資鐵路的首要目的是為了獲得運輸能力。伊泰的一位工作人員告訴記者，“煤炭埋在地底是無法掙錢的，只有經過開采、運輸并銷售出去，才能變成企業的利潤。”

此前，蒙西地區的煤炭企業需要用汽車運輸，送到大秦鐵路等運煤專線，然后運到沿海港口。但汽車運輸損耗大、成本高。據介紹，公路運費每噸煤每公里為0.6元，鐵路運費每噸煤每公里為0.15元，鐵路運費僅為公路的四分之一，所以伊泰開始謀求修建運煤支線，一端通到產煤區，一端與國家運煤鐵路干線接軌。伊泰股份的年報顯示，截止2006年，伊泰股份仍然擁有500多輛運煤卡車，但隨著鐵路運力的提升，伊泰正在減少煤炭的公路運輸。

前述伊泰的工作人員告訴記者，伊泰的鐵路系統是開放的，不但為伊泰，也為神華、滿世等企業運輸煤炭。雖然當初投資的時候是因為急需煤炭運力，并不看重運輸盈利，但通過伊泰的努力，這兩條鐵路均實現了盈利。根據伊泰股份年報，2011年伊泰準東鐵路公司實現凈利潤2.37 億元；伊泰呼準鐵路有限公司；實現凈利潤1.06億元。

伊泰股份的準東鐵路連接東勝煤田、準格爾煤田，經大準鐵路，連接到西煤東運大通道——大秦鐵路。準東鐵路現在為伊泰股份自己運營，在與國鐵合作的過程中，曾經出現過國鐵不能及時接車，導致從準東鐵路開來的運煤車輛，在大準線上無法被及時送走等問題，但隨著與國鐵的磨合及國鐵部門服務意識的提高，這些問題都得到了解決。

在伊泰股份看來，呼準鐵路是一個更為成功的項目。呼準鐵路在呼和浩特接入國鐵京包線，由呼和浩特鐵路局、伊泰股份、中國鐵建等企業共同出資建設，2006年11月建成運營。2008年，中國鐵建將其手中的股份轉讓給了伊泰股份，目前伊泰股份持有這條鐵路76.46%的股份。伊泰股份將這條鐵路委托給呼和浩特鐵路局運營管理。

前述伊泰的工作人員告訴記者，伊泰股份控股呼準鐵路后，將付給呼和浩特鐵路局的管理費用，與運量掛鉤，調動了這條線路運營人員的積極性，在加上2009年伊泰股份完成了這條鐵路的電氣化改造，使其運量從100多萬噸快速上升到了1000多萬噸。2011年，呼準鐵路累計發運煤炭達2345萬噸。

“鐵路局有專業的鐵路管理人員，他們的安全意識強，管理成本低，將鐵路托管，還可以解決鐵路局富裕人員就業的問題，是一項雙贏的舉措。”這位員工說。

不過，在投資鐵路的過程中，也曾經發生過讓伊泰感到頗為緊張的時刻。

本世紀初，內蒙古自治區提出打造“呼包鄂經濟圈”的計劃，鐵道部曾規劃建設“呼準鄂鐵路”，計劃用呼準鄂鐵路與集包第二雙線、包西鐵路共同構成環狀快速城際鐵路網，縮短呼和浩特、包頭、鄂爾多斯三地的旅行時間，促進三地經濟一體化。

由于呼準鄂鐵路與伊泰擁有的準東和呼準鐵路線路基本重合，2009年，鐵道部前部長劉志軍到伊泰公司視察時，曾提出鐵道部要收購準東和呼準鐵路，但由于伊泰股份股東的強烈反對，這項一廂情愿的收購才沒有進行下去。

在前述伊泰的工作人員看來，準東、呼準都是貨運專線，不可能改造為每小時200公里的客運線路，鐵道部是看到這些線路運量上來了，逐步實現盈利，便想搶回這條線路的控制權。

爭奪控股權

伊泰的成功，帶動了多家民營煤炭企業投資鐵路，但這些企業在與鐵道部合作的過程中，發現鐵道部過于強勢，其政企不分的體制也給雙方的合作帶來的很多困難。

資料顯示，伊泰在取得了成功經驗之后，又陸續參股了多條鐵路。例如，參股15%新建新包神鐵路；參股18.96%修建準朔鐵路；參股9%修建張家口至集寧、集寧至包頭段增建第二雙線鐵路。而同樣位于蒙西地區的匯能集團則投資5億元，參股新包神鐵路和準朔鐵路建設。滿世煤炭集團則參股了新包神鐵路。

“前些年這些鐵路都處于建設時期，近兩年一些鐵路建成后，問題也逐漸暴露出來。”一家煤炭企業的工作人員說，“以新包神鐵路為列，這條鐵路開通運營后，參股建設這條鐵路的民營企業都傻眼了。”

原因是新包神鐵路建成后，參股的煤炭企業發現，這條線路車站的集運站都被一些地方小企業或個人占據了，這些集運站分布在車站周圍，對車站形成了包圍之勢。

“這導致股東單位、有發運計劃煤運大戶沒有地方裝車。2011年，這條雙線電氣化鐵路全年的運煤量只有30萬噸，虧損近8億元，各方都在賠線。”這位工作人員介紹。

這位工作人員給記者算了一筆賬，投資一家集運站需要4億元，通過集運站發運煤炭一噸收費20到25元，而在蒙西，4億能建10公里左右煤運鐵路，運一噸煤每公里定價0.15元，10公里也就收入1.5元。所以相對于修鐵路，投資建集運站堪稱暴利。

面對這種情況，呼和浩特鐵路局也甚為尷尬，于是將責任推到了已經被“雙規”的前局長林奮強頭上。但據知情人士分析，之所以出現這種情況，與鐵道部的審批體制也有很大關系。

“在新包神鐵路鐵路建設時，參股企業就向鐵路局提出了這個問題，但未獲重視。后來多家參股建設準朔鐵路的股東單位，申請投資沿線站點的集貨站，但都沒有獲批。原因是鐵路建設是由鐵道部計劃司牽頭組織并審批，而集運站則是采取鐵道部行政許可的方式，由鐵道部政策法規司和運輸局審批，并且根據鐵道部與內蒙古自治區簽訂的省部協議，由內蒙古自治區組織建設，審批走的是兩條線，所以有很多非股東單位的企業或個人，想盡辦法加入其中。”這位煤炭企業的工作人員告訴記者。

“今年，鐵道部強制給新包神鐵路定了1700萬噸煤炭運輸任務，煤炭開發企業必須將煤炭運出去，也只好低頭，花錢租用沿線的集運站，發運煤炭。”這位工作人員說。

除了集運站的問題之外，參股企業還面臨更為嚴峻的問題：在參股線路上，無法行使自己的股東權利。“股東單位參股建設鐵路，都是希望優先獲得運力，不能按比例分配運力，起碼要對股東單位有所傾斜。在邀請民營企業參股時，鐵道部也往往會承諾，將來在運輸需求上給予重點安排。但新包神等鐵路建成，交地方鐵路局運營后，參股的企業都發現，自己對這條鐵路的運營，完全沒有參與的權利，也不可能優先獲得運力。”知情人士介紹。

“伊泰、神華等企業，在其控股的鐵路上，都獲得了較完整的自主權。所以，在蒙西至華中的煤運通道的協調會上，曾有企業就提出要掌握控股權，起碼讓鐵道部放棄相對控股的地位。同時也提出了集疏運體系建設的問題。”知情人士介紹，“與鐵道部的股權之爭，其實是大家希望能夠用更市場化的方式，來建設并運營這條鐵路，但這條鐵路的股本比例仍然由鐵道部決定，在這種干線運煤通道上，鐵道部放棄其控股權的可能性很小，現在大家都期待鐵路系統能進行更進一步的改革，在這些領域形成突破。”

打破政企不分

對于民資進鐵路的環境，前述伊泰的工作人員認為，總體上是一年比一年好，鐵路開放的領域逐漸增加，在與鐵道部的合作中，遇到的不少問題，也都在想辦法解決。不過他仍然非常期待鐵道部能夠盡快實現政企分開。

“鐵道部政企不分的體制‘太可怕了’，正在成為民資進鐵路的痛苦之源。”這位工作人員感慨。

因為政企不分的體制下，參股鐵路項目的民營股東常常無法行使自己的權利，也就無從維護自己的利益。

“在合資鐵路公司里，很多公司股東會層面就可以解決的事情，地方鐵路局也必須向鐵道部匯報，請示鐵道部批準，鐵道部的審批過程漫長，而且做出的決定，往往與市場實際不符。” 這位工作人員說，“我們期待著與鐵路系統的合作，僅是企業與企業間的合作，只有鐵路系統實現了政企分開，才能給實現這一點。”

武劍虹也認為，鐵路系統要想吸引更多的民間資本投資鐵路，前提是實現政企分開，同時要引導民營企業找到符合鐵路特點的盈利模式，并建立健全保障民企權益的法律法規。

在今年5月中旬，由中國鐵道協會舉辦的一次鐵路投融資改革研討會上，北京交通大學經濟管理學院榮朝和也闡述了這樣的觀點，多年來一系列放開鐵路引資政策的效果證明，其中的關鍵問題仍舊是體制障礙。鐵路系統長期行政性壟斷導致了社會資本的遠離，投資者的權益保障更是無從談起。

榮朝和說，繼續維持現行的行業壟斷，允許鐵道部濫用行政權與股東權，必然會繼續阻滯社會贏利性資金進入。鐵路改革不能僅僅停留在淺層次的投融資問題上，而是要對鐵路舊體制提出全面挑戰。

前述鐵道部人士也認為，政企分開后，民資進鐵路將可以獲得更加公平的環境，有利于維護自身權利。但他也提醒民營企業，不管政企分開與否，鐵路作為基礎設施，投資量大，回收周期長的性質不會改變；鐵路必須網絡化運營，運輸組織必須有計劃性，這些特性也不會改變。所以民資進鐵路，首先必須對這些規律有所了解，并接受其中的規則，避免投資的盲目性。

前述伊泰的工作人員告訴記者，民企投資建設貨運鐵路，首先必須保證有大規模的貨物可供運輸，如果只是單純賺取過境車輛運費，目前一條電氣化鐵路，每年需要有上千萬噸的運量才能夠獲利。由于鐵路投資量巨大，因此民營企業投資鐵路的重點，還是應該放在支線鐵路或干線的延長線上，干線鐵路還是應該主要由國家來投資。他認為，下一個民資進鐵路的較集中的區域，很可能是新疆自治區，主要目的也是為了運輸當地的煤炭等資源。