地方政府就是一個大投資公司

《中國經貿聚焦》（下稱“CBF”）：目前，全國多個省市一改以往“以GDP快速增長為綱”的發展思路，部分經濟大省甚至下調了2012年GDP增長目標。您認為，這些省市下調GDP增長目標意味著什么？

張軍：在中國，中央和地方的關系非常微妙，如果中央政府對2012年乃至對“十二五”期間經濟增速有一個向下調整的基調，地方政府——特別是沿海地區的地方政府——會作出一定的響應。所以，下調首先是中央政府和地方政府之間微妙關系的一種結果。

第二，在過去兩年宏觀調控的背景下，沿海發達地區受到了比較嚴重的負面影響，首當其沖的就是房地產調控，不僅導致沿海地區整個樓市的低迷，還進一步導致所謂土地財政受到影響。在這種情況下，我相信沿海地區的地方政府會對2012年乃至今后幾年的經濟表現有一個整體判斷，這種判斷也會迫使它們往下調整經濟增長率預期。

但有一個問題，中西部地區為什么不下調經濟增長預期？剛剛公布的數據說，全國大概有19個省市自治區對2012年的經濟增速預期超過兩位數，而這些省市自治區大部分都在中西部地區。它們的經濟增速目標總體上預設得比較高，原因就是它們認為在下一輪經濟發展過程中，該輪到它們來趕超沿海地區了。

所以我認為，同樣的中央地方關系格局，但中西部地區的政府有一種激勵或一種動機向上調整它們的經濟增長目標，而沿海地區則向下調。這本身也客觀反映在宏觀調控背景下或在全球經濟衰退的背景下，中西部和沿海地區感受到的經濟減速的壓力是不同的。

所以總體上，我認為這個趨勢本身應該是一個可以解釋的現象。但我并不認為下調GDP的預期增長率，就意味著沿海地區一定會經歷經濟減速的過程，因為中國經濟本身還處在高速增長階段。即使外部的地區環境不十分確定，只要國內的宏觀政策有所改變，無論是東部還是中西部地區都會保持較快的增長速度。

CBF：如果GDP增長率降低，政府的財政收入也將減少。而另一方面，政府在保民生方面的力度又越來越大。您認為，政府如何才能掌握好經濟增長速度變緩的火候？

張軍：中國經濟減速本身有可能并不是趨勢性的，可能在短期的兩三年時間里，經濟增長速度會有所放緩。

經濟減速以后，我覺得應該會對民生開支產生一定的影響，但這取決于政府怎么改變它的財政支出結構。過去兩年，包括上海在內的沿海發達地區政府的財政收入已經在減少了。在此情況下，我想政府在確保民生開支繼續增加的背景下，一定會做出相應的結構調整，會把基本建設和基礎設施支出的規模作一定壓縮。例如，可以加大包括保障房建設等在內的民生工程的財政投入力度。

錢從哪里來？過去是靠土地財政。現在土地出讓收入受到了很大的影響，在這種情況下，可以減少對基礎設施支出的規模，但長期這樣下去一定會出問題，因為經濟持續減速的話，如果整個支出的盤子不能壓縮，就只能要靠舉債，這會讓舉債規模不斷上升。現在，中央已經在試點允許部分地方政府發行地方債，金融市場也會對此作出反應，因為在經濟減速的情況下，發債的能力會受到很大影響。所以我認為，確保經濟較快增長，不僅對中西部地區，對沿海地區也同樣重要。

我很不希望這種減速會變成一種所謂的趨勢，它可以是一種短期的現象，因為一旦變成一種趨勢就會慢慢改變發達地區的地方政府對基本建設和基礎設施投入的規模，這個是很可怕的。現在有一種說法，說減速是為了調結構，為了產業轉向服務業和金融貿易部門。但我對在減速的背景下能否完成結構調整的任務持懷疑態度。一個很簡單的道理，就是經濟在減速的時候，外部的投資者一定會表示擔憂，可能會調整他們的投資戰略。

CBF：在去年12月召開的中央經濟工作會議上，決策層為今年國家經濟發展定的主基調是“穩中求進”，從以往的“保增長”到如今的“穩增長”，反映了怎樣的發展思路和經濟形勢變化？

張軍：這個解讀很有意思，當“穩增長”這個詞出來以后，很多人是這樣解讀的：“穩增長”似乎把增長又提高到了一個新的高度，或者還是強調增長。這就是說，實際上中央政府也意識到目前的經濟有減速的跡象，如果政策不加以調整，加上外部經濟環境持續惡化，中國經濟減速將變得不可避免。這個減速不只是沿海地區，很可能整體經濟會出現減速現象。在這種情況下，可能經過判斷、討論，形成了這樣一個共識：2012年經濟發展的重點恐怕還得“保增長”。但是決策層不用“保增長”這個詞，所謂“穩增長”，就是確保增長不至于大起大落，能夠相對比較平穩。

所以，我估計這里面傳遞出一個信號，就是還是把增長放在了一個最重要的高度。中國的很多問題，如果沒有經濟增長的支撐會比較麻煩。而且假如現在有增長的條件，而不去確保經濟增長，等錯過了這樣一個機會或者將來不再具備這樣的條件的時候，再想增長是很困難的。

CBF：有學者認為，目前中國房地產泡沫已出現破滅的跡象。除房市外，還有巨大的產能泡沫、基礎設施泡沫、地方債泡沫、高利貸泡沫。許多國際媒體、投資銀行、經濟學家也都唱衰中國經濟，您的觀點是什么？

張軍：我覺得，外國人有時候會把中國的問題說得很嚴重，而不完全理解或者不完全搞得清楚這些現象的出現是一個什么問題。比如說地方債，過去兩三年，由于中央政府實施“4萬億”的經濟刺激計劃，分3年時間把4萬億元的財政花出去，并要求地方政府配套。地方政府的配套除了一部分要用財政支出以外，更多的是要通過負債融資來完成政府的開支。但由于地方政府不能發債，所以它的融資只能通過間接的辦法（比如銀行貸款）來進行。2009年上半年，中央政府發文說地方政府可以通過啟動融資平臺來解決債務融資的問題。所謂地方融資平臺，就是地方政府為特定的項目而設立的一種投資公司，也就是現在很多地方政府搭建的城投一類的公司。

“4萬億”里面有一半的投資投向了基礎設施，另外一半里面又有一半投向了科教文衛，真正用于生產性投入的比例很小。這幾年，全國地方政府共積累了10.7萬億元的存量債務規模，很多人都很擔憂，對此隱性債務危機，地方政府怎么還？可是很少有人分析說，地方政府有沒有能力來還這個錢。我覺得，我們不能籠統地回答說有沒有能力，而要看它的融資結構里有多少是用于所謂有償還能力的經營性項目，有多少是純公益的項目。

根據現在提供的很多資料可以看出，即使是國家審計署這樣的單位，經過調研也發現，這10.7萬億元債務余額規模并不全部包含著政府將來可以違約的風險。即使是不能償還的部分，我認為在中國形成債務違約風險的幾率也很小，因為中央政府和地方政府的財政收入增長每年都在20%-30%之間，好幾倍于GDP的增長，所以有足夠的公共財政的償還能力。

為什么大家會擔心地方政府的債務呢？我想最主要是不理解，中國的地方政府假如僅僅從公共財政上去理解，會發現這10.7萬億元的借款是一個可怕的債務規模。但在中國，需要用另外一個思路去理解地方政府，那就是，要把它想象成是一個大的投資公司，所以它應該有一張資產負債表，而不能僅僅看它財政上的收支表。假如把地方政府想象成一個投資公司，這些錢從某種意義上講，就不是地方政府借的，而是公司借的，這個公司就是地方融資平臺。它有很多債務，可是很少有人看它有多少資產。這些公司一只手向銀行借錢，但另一只手并沒有把借來的錢消費掉。這跟歐美不一樣，歐美國家的政府如果去舉債的話，借來的錢大多用于消費和公共服務，并不形成資產。但中國的地方政府，一只手去借債，另一只手形成了資產。

所以，如果地方政府真的是一個公司的話，這10.7萬億元債務有什么了不起呢？試想它擁有多少資產呢？軌道交通、經濟適用房、保障房，以及各種各樣的其他資產，這些資產只是說在目前的狀況下不能流動，所以還需要經過一系列制度和政策改革，讓它們在緊急的情況下，至少有一部分是可以變現的。

CBF：您對中國經濟發展的前景怎么看？是否認為會出現硬著陸的現象？

張軍：首先，我認為中國經濟在短期內并不會出現大起大落的現象，如果沒有大起大落，也就不存在硬著落的問題。我個人對中國經濟的發展前景還是謹慎樂觀的，硬著陸的幾率很小，一方面是因為中西部地區經濟還有巨大的空間，可以吸納更多的投資。另外一方面，我對國際經濟形勢總體上并不那么悲觀，即使是像歐元區的這些問題，我想它們會慢慢走出目前的困境。歐元區這兩年盡管有一些國家出現了違約風險，但我覺得主要的領頭羊——包括法國、德國以及北歐的經濟——并沒有大的問題。事實上，去年中國對歐盟的出口增長仍然比較快，更何況歐盟自身也在努力，不斷地給成員國增加很多約束條件，希望能夠盡快降低違約風險。這也許不能解決眼前問題，但可以解決長遠問題。

關鍵是我們自己的預判不能出現嚴重失誤。在媒體上，唱衰的比較有市場，國際上也是這樣，講中國要崩潰了大家就特別感興趣，我覺得現在特別需要一種聲音來對沖這種想法。目前這波唱衰的勢頭其實比不過上世紀90年代末，當時國有企業職工下崗、銀行壞賬等問題更嚴重。但是后來做了很大的調整，2001年以后，中國經濟又開始進入到一個比較快速的發展階段，到現在為止差不多持續了10年。

現在，國有企業和銀行壞賬的問題基本上都已解決了，就業問題的壓力雖然仍然比較大，但并不像當初那么大。所以這個時候唱衰，我覺得理由實在不那么充分。僅僅看投資是不是多了，消費是不是少了，這些問題我覺得很難令人信服。說到消費，很多人都有一個論點說消費不足，一方面是因為他們老是看發達國家的GDP占比。這是不可比的，因為消費是代表國民收入分配的結果，而國民收入分配的前提是經濟要增長。可是中國現在還不到那個階段，不能模仿發達國家的支出結構。中國需要在未來十幾二十年里提高人均GDP水平，而人均GDP的提高要靠提高勞動生產率，勞動生產率的提高又要靠投資。現在，中國如果把國民收入的一大半都消費掉，在未來提高生產率的能力就會受到損害。中國之所以在過去的二三十年里，人均GDP、經濟總量能夠提高這么快，靠的不是把國民收入的大部分都消費掉，而是靠有比較高的積累。

有很多國家很早地實行了民主制度，民選政府一定把國家財政用于消費、用于老百姓，所以積累下來的東西會很少。中國包括東亞經濟體早期也是這樣，這應該是個福音，因為有這么好的儲蓄，可以做很多事情。短期里，可以不斷地通過投資提高資本存量，所以生產率才會不斷地提高。中國現在很多行業和地區，生產率的差別比較大，這些差別的缺口需要通過投資來慢慢彌補。

所以，我覺得現在國家過分地強調要大幅度提高消費占比是錯誤的。消費占比下降不等于消費不增長，只是它的增長速度沒有GDP增速那么快，所以比例上顯得低。在上世紀80年代，中國的消費占比曾經很高，原因是分母小，GDP增長慢。