校車安全政策體系制定的主體、依據和原則

【摘 要】校車安全政策體系是有關校車安全的政策法案的集合，其本身的真實性和有效性是確保校車安全政策高效執行的前提基礎。因此校車安全政策體系制定的主體應涵蓋與其密切相關的利益群體，以教育改革發展趨勢、經濟社會發展水平和市場管理運作規律為依據，遵循國際經驗與本土特色相結合、統一規劃與因地制宜相結合、整體推進與階段提升相結合的三大基本原則。

【關鍵詞】校車安全 政策體系 制定主體 制定依據 制定原則

校車安全政策體系是有關校車安全的政策法案的集合，它包括校車生產標準、校車安全管理法規、校車安全教育規章等一系列的校車安全政策制度。[1] 筆者在分析我國目前校車安全政策體系的基本情況后，發現存在以下三個方面的問題：首先，僅包括政府和少數相關企業的校車安全政策制定主體顯然忽視了與校車安全休戚相關的學校及學生（家長）的合理需求，這使得政策體系缺乏針對性；其次，單純以校車為著力點，忽視了校車安全問題實際上是一個涉及經濟發展、教育改革和市場規律等多方面的社會系統工程，這使得政策缺乏整體性；再次，僅從單個問題出發，忽視本國實際和歷史傳統，缺乏全局觀念和前瞻思維，造成政策缺乏現實支撐。

透過以上三個問題可以發現，在當前校車安全政策制定過程中對涉及校車安全政策體系制定主體、依據及原則的基本問題仍然含混不清，而唯有解決好這些基本的理論問題才能確保政策本身的針對性和代表性，從而為后續政策實踐中的有效執行奠定基礎。

一、校車安全政策體系制定的主體

作為公共政策之一的校車安全政策，是一個涉及多方利益的系統工程，因此尊重和反映各方的合理訴求理應成為政策制定的價值起點。但從我國目前的校車安全政策體系來看（見表1），一方面政府沒有形成一個相對穩定的主體身份，容易造成部門間的權責不清；另一方面政策參與主體的片面性，降低了政策本身的真實性。

表1 校車安全政策法規制定主體一覽表

參照弗朗西斯·C．富勒對教育政策行動者的劃分①，我們可以將與校車安全政策直接相關的主體劃分為政府、教育利益主體以及非教育利益主體，從而分別探討他們各自的政策訴求。

1．政府的政策訴求

在傳統的理論理解中，政府應該是民眾權利讓渡后守護公共利益的守夜人，公共利益理應是其合法性基礎上的不二追求。然而現實中構成政府的人員、部門以及機構在代言公共利益的背后也隱藏著各自的政策需求即政府也有其自利性的一面。[2] 校車安全政策顯然不僅僅涉及教育行政部門，更需要來自交通、財政、規劃等相關職能部門的配合支持，而不同部門出于自身權責關系的考慮，對校車安全政策的價值訴求自然也是多元化的。但與此同時作為公共職能部門，無論其權利的獲得還是義務的履行都離不開其所代表的公共價值，從這一點上看政府的政策訴求又具有統一性的特征。政府訴求的這種統一性與多元性的結合要求我們在校車安全政策體系制定過程中既要把握公共利益的基礎性不動搖，又要厘清各個部門之間的權責關系，建立相對穩定統一的校車安全監管機構，從而保證整體公共訴求的有效實現，防止各個部門趨利避害選擇性地承擔責任，最后造成無人負責的情況發生。在美國就有專門設定的校車安全委員會統籌負責有關校車安全的各項問題。

2．教育利益主體的政策訴求

教育利益主體是指與教育利益直接相關的個人、組織或群體，在校車安全問題中主要體現為學校、教師及學生（家長），他們作為校車安全政策最重要的目標群體，直接承受著校車安全與否的全部后果，因此確保他們的合理訴求能夠在政策制定過程中得以充分表達，這既是對普通民眾基本民主權利的尊重，又是保障政策擁有足夠代表性的現實需要。在我國，教育利益主體雖然存在著共同的政策利益訴求，但由于學校、教師以及學生（家長）各自力量的分散性和單一性，尚難形成統一的教育利益集團，難以發揮其整體合力，這樣也就無法對政策制定施加足夠的影響，從而淪為教育政策制定中的弱勢群體。因此在校車安全政策制定的過程中，如何保障這些政策目標群體的話語權，提升政策本身的代表性不僅關乎到教育利益主體的權益保護，而且也直接影響著政策目標的正確確立及有效實現。

3．非教育利益主體的政策訴求

非教育利益主體是指那些并不與教育教學直接產生利益關聯但卻對教育教學的順利展開具有重要影響的個人或組織，在校車安全政策制定中主要表現為校車生產企業、校車銷售商、校車服務供應商以及從事與校車服務相關的個人和企業。他們作為市場主體雖然并不參與到具體的教育教學活動中，但由于與校車服務的直接相關性使得其不可避免地成為校車安全政策制定的重要主體之一。同時由于這部分主體自身的市場屬性，使得他們在參與政策制定時往往不可避免地帶有自利性的特質，難以保證其政策意見本身的合理性和公正性。因此在制定校車安全政策時一方面需要考慮他們的合理利益需求，調動其參與校車生產運營服務的積極性；另一方面也應對其逐利性加以管理和限制，從而維護校車公共性和公益性的基本屬性。

正如有學者指出的那樣“利益均衡是構建和諧社會的本質要求”，而要實現利益均衡必須做到“一是建立抑制利益獨占性的均衡機制；二是確立自律自立和寬容共存的理性訴求”。[3] 在制定校車安全政策的博弈過程中，確保各方都能擁有適度且合理的決策參與權是保證政策和諧有效的基本前提。唯此才能保障政策本身及其后續執行的有效性，同時明確各方在實現校車安全運行中的權責關系，避免各種責任推諉情況的發生。

二、校車安全政策體系制定的依據

維護校車安全離不開校車安全政策體系的完善，然而研究發現，當前校車安全政策體系制定的焦點問題多圍繞車輛的技術標準、交通運營管理等技術層面，忽視了校車安全實際上是一項社會系統工程的基本事實，與其密切關聯的社會環境，包括教育改革發展趨勢、經濟社會發展水平以及市場管理運作規律等都應成為校車安全政策體系制定的重要依據。

1．以教育改革發展趨勢為依據

校車安全政策作為重要的教育配套政策，直接影響著教育改革發展的成敗。“統計近5年來媒體報道的74起校車安全事故數據后發現，在死亡人數中有74％是農村學生；49％的校車事故發生在義務教育階段”。[4] 而另一組數據也與此相呼應，在農村義務教育學校撤點并校前后學生家校距離增加了2.50公里，增幅達到150％；學生走路到學校耗費半小時以下的比例降低了20％，比較布局調整前后學生步行上學的時間從26分鐘提高到44分鐘，平均增加了18分鐘。 [5]從兩項數據可以看出，農村義務教育布局調整所帶來的家校距離延長，使得農村地區的校車使用成為一種必需，原本隱性的校車供需矛盾顯性化，成為校車安全事故在農村急劇爆發的重要誘因之一。從國外的發展經驗來看，校車的普及多與學校改革和布局調整有關。因此在制定校車安全政策的過程中將當前及未來一段時期內教育改革發展的基本方向及趨勢作為政策制定的參考依據之一，讓校車安全政策真正成為配合教育改革發展的基本制度就顯得尤為關鍵。

2．以經濟社會發展水平為依據

從我國校車發展歷史可以看出，校車問題的出現與我國近年來經濟社會發展、人民生活水平提高后對學校教育提出更高要求不無關聯，這就需要我們密切關注二者之間的聯動關系。而校車安全政策體系是基于保障學生安全前提下設定的校車基本標準，因此在指標的設定過程中一方面要嚴把安全的基本準則，另一方面要以經濟社會的實際發展水平為依據，否則任何超越社會承受能力的政策標準，其預期的政策目標必然是難以實現的。尤其是對于我國這樣一個發展中的大國，廣大農村地區對校車的實際需求與其現實的承受能力之間仍然存在較大差距，理想的校車標準與實際的發展水平仍然存在矛盾，這就需要在政策制定過程中充分考慮現實的經濟承受能力，漸進、穩步、有序地推進校車安全政策標準的發展提升，建立與經濟發展水平相一致的校車發展目標。

3．以市場管理運作規律為依據

雖然校車作為準公共產品理應由政府提供并保障，但限于我國當前的經濟發展水平和各地政府的財力，完全由政府統包顯然是不現實的，而且從國外的發展經驗來看，校車的發展模式也是多樣的。以美國為例，除了學校購買模式外，校車租賃和校車服務外包等也都是重要途徑，全美近39％的校車服務由承包公司提供。[6] 可以說，引入市場機制參與校車服務已成為一種重要的發展趨勢。然而我國當前校車運營市場可謂魚龍混雜，各種黑車、超載車、報廢車充斥其中，不僅嚴重危害了學生的生命安全，同時也擾亂了正常的市場運轉秩序。而且隨著人們對校車安全問題探討的不斷深入，輿論對校車安全問題的關注焦點也從單純的資金技術問題轉向更深層次的管理制度的建設。可見，在制定校車安全政策體系過程中要充分考慮市場管理運作的獨特性，在保證合理利益驅動的前提下，更應順應市場運作的基本規律，建立良性的市場環境，唯此才能保證整個校車安全政策的有效執行。

當然除了以上與校車發展、校車運營、校車管理密切相關的依據之外，校車安全政策體系的建立還需要考慮到我國現有的車輛標準、交通法規、政策制度、自然社會環境等現實因素。

三、校車安全政策體系制定的原則

任何公共政策的制定都難免矛盾沖突和利益博弈，這也正是確定政策制定原則的價值所在。在校車安全政策體系制定過程中遵循一定的原則既有助于矛盾問題的處理，同時又能有效地提高政策的真實性。結合當前校車安全政策體系制定的現狀，筆者提出以下三方面的原則。

1．國際經驗與本土特色相結合

所謂國際經驗是指國外發達國家在校車發展過程中總結出的實踐智慧，它是我國這樣后發達現代化國家發展的重要參照對象；而本土特色是指在校車發展過程中我國所面臨的現實國情（包括政治體制、經濟實力、文化傳統以及地理環境等方面），這既是制定校車安全政策過程中需要著重考慮的先天條件，也是考驗政策創新智慧的難點所在。

毫無疑問，發達國家在發展校車上的成熟和完備程度給我國校車發展提供了優秀的實踐藍本，但在參考和借鑒國際經驗的同時必須深入比較不同國家國情的差異性和相似性，立足本國實際有針對性地吸收借鑒。以校車經費投入為例，在美國免費乘坐校車是義務教育法案的一個重要組成部分，而在我國現階段由國家為中小學校車全部買單可能在短期內還難以實現，因此現階段可以由國家、地方和家長共同承擔校車及相關費用。 [7]

2．統一規劃與因地制宜相結合

統一規劃原則是指校車安全政策體系的制定要保持整體步調的一致性，首先從校車的生產到銷售，從分配到運營管理都應該有一套系統的標準和制度，中央和地方在制定校車安全政策時也應統一協作共同構建并完善校車安全政策體系；其次在校車安全政策體系的內容上，不僅應該包括強制性的制度政策，而且也需要有對未來一段時期內校車發展的基本規劃和安排，從而為校車的穩步發展提供制度預設。但統一規劃并不是強求一致，更不是毫無差異，“撤點并校”過程中“一刀切”式的改革實踐給校車安全問題帶來的沖擊本身已經充分論證了不顧各地現實差異的做法是不可行的。這也就要求在校車安全政策體系制定中要把握好因地制宜的原則，針對農村和城市、發達地區和欠發達地區、平原地區和山地地區的不同自然和社會經濟環境區別對待分類指導。

3．整體推進與階段提升相結合

整體推進原則要求在制定校車安全政策體系時一方面要確保政策法規體系的完備性，防止因某一方面的疏漏影響整體校車安全政策的順利執行；另一方面也需要保證政策法規間的一致性，避免政策法規內部的矛盾沖突。根據重慶交通大學公共交通學者王健的一系列文章分析，我國正在制定的《 校車安全條例 》法規和修訂的《 校車安全技術條件 》標準，不僅存在與上位法《 道路交通安全法 》《機動車運行安全技術條件》相沖突的地方，同時也面臨缺乏法律依據的尷尬。[8]

階段提升原則要求一方面政策標準的制定程序要符合規范要求，如根據《 國家標準制定程序的階段劃分及代碼 》的要求，國家標準制定程序劃分為預備階段、立項階段、起草階段、征求意見階段、審查階段、出版階段、復審階段和廢止階段共8個，校車安全技術標準的制定也應遵循這一要求；另一方面標準內容的設定應該根據經濟社會的發展現狀和趨勢，在基準的確定上也應有先后順序，不可強求一步到位，尤其是在我國城鄉之間、區域之間仍然存在巨大差距的實際情況下更應如此。

顯而易見的是有關校車安全政策體系的爭議很難隨著即將執行的《 校車安全條例 》等政策法規的頒布實施而停止。但有關政策法規體系制定的權利分配、現實依據以及基本原則的研究和探討仍然是其不得不面對的基礎性問題，因為這不僅涉及政策體系本身的科學性和有效性，而且更關系到億萬學生的生命安全和社會的和諧穩定。

（作者單位：華東師范大學公共管理學院，上海，200062）

注釋：

① 弗朗西斯·C．富勒在《 教育政策學導論 》中將教育政策的行動者劃分為政府的行動者、非政府的行動者，其中非政府的行動者包括教育利益集團和非教育利益集團。在我國雖然存在集體的教育利益訴求，但卻尚未形成對于自身利益和政策制定不僅有自己的聲音而且會影響政策制定的教育利益集團，因此將非政府的政策行動者劃分為教育利益主體和非教育利益主體。

參考文獻：

［1］趙慧君，韓晶，楊清溪．美國中小學校車政策體系及其啟示［J］．外國教育研究，2011（5）.

［2］曲正偉．論我國教育政策實施過程中的利益主體因素［J］．教育理論與實踐，2007（12）.

［3］蔣京議．利益均衡：構建和諧社會的本質要求［N］．中國經濟時報，2005-01-11.

［4］原春琳．校車跟不上 農村學校變空殼［N］．中國青年報，2010-04-17.

［5］雷萬鵬，徐璐．農村校車發展中的政府責任——以義務教育學校布局調整為背景［J］．中國教育學刊，2011（1）.

［6］School bus contractor［ EB/OL］．［2012-03-07］http：//en.

wikipedia.or. org/wiki/School_bus_contractor.

［7］安曉敏，鄔志輝．美國中小學校車制度及其對我國的啟示［J］．外國教育研究，2011（4）.

［8］王健．校車安全條例與標準編制中存在的法律依據和程序問題［J］．交通世界（運輸·車輛），2012（5）．