試論城鄉學前教育均衡發展中存在的問題與對策

【摘 要】我國學前教育事業正處于目標指向均衡發展的初級階段。實現城鄉學前教育的均衡發展需要解決城鄉幼兒受教育機會、經費投入、師資隊伍建設與辦園條件等方面的差距問題。為此，必須堅持統籌城鄉學前教育共同發展的原則，轉變財政投入主體的重心，加大農村學前教育的投入力度；加強農村師資隊伍的建設；加大政府在園舍標準化建設的監管力度，調控物力資源配置；向農村學前教育傾斜，以此縮小城鄉學前教育差距，促進學前教育的均衡發展。

【關鍵詞】城鄉學前教育 均衡發展 問題與對策

學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業。隨著國際與國內對學前教育重要性的認識日趨深刻，公平而有質量的學前教育的普及業已成為世界各國和地區學前教育改革和發展的戰略目標。在城鄉“二元”經濟結構的影響下，我國二元社會結構逐漸形成，城鄉學前教育事業發展的差距也越來越大。鑒于此，如何縮小城鄉學前教育之間的差距，實現城鄉學前教育的均衡發展，是目前我國學前教育事業發展中亟待解決的問題。

一、城鄉學前教育均衡發展中存在的問題

改革開放以來，我國的學前教育事業取得了長足發展，學前教育的重要性也得到了廣泛的關注和認同。目前，城市學前教育已初具規模、初見成效，但是農村學前教育的形勢卻不容樂觀，城鄉學前教育失衡問題也越來越突出，其主要表現在以下幾個方面。

（一）城鄉幼兒受教育機會不平等

幼兒入園率的高低是衡量學前教育事業發展的一個重要標志。目前我國學前教育處于均衡發展的初級階段，保障每個幼兒有園可入依然是現階段的重要任務。據統計，2010年我國學前教育毛入園率達到56.6%，比2009年提高5.7個百分點。但區域間的發展存在巨大差異，一些經濟發達地區學前三年兒童入園率均為90%以上，已經普及學前三年教育，并向普及學前四年教育過渡，如上海市3～6歲適齡兒童入園率已達98%以上 [1]，而西部一些省市學前三年兒童毛入園率最低僅為10%左右。[2] 可見，我國目前城鄉幼兒接受學前教育的機會仍舊不平等，在根本上凸顯出了城鄉學前教育發展的不均衡性。

（二）學前教育經費投入嚴重不足，投入主體關系模糊

1．學前教育經費投入總量不足，分配不均衡

教育經費短缺問題一直是影響我國教育發展的短板。學前教育的經費投入是當前我國教育投入體系中最薄弱的，難以有效支撐學前教育事業的發展。全國教育經費投入僅占世界教育經費總數的1%，但卻承擔著世界上20%的受教育者；而學前教育經費在這些公共教育經費中僅占到1.3%左右，且多年來徘徊不前。在這有限的資金中有70%被用于極少數示范幼兒園，城鎮和農村普通公辦幼兒園所獲得的財政教育經費不足30%，占絕對主體地位的民辦幼兒園則長期享受不到政府的經費資助。[3] 這種分配方式使得公辦幼兒園越來越好，并向著高標準發展，而民辦幼兒園卻舉步維艱，薄弱園越辦越差。再加之我國城鄉經濟二元結構的影響，城鄉幼兒園之間的差距越來越大。

2．學前教育經費投入主體關系模糊

學前教育既具有公共產品屬性又具有私人產品屬性，是集二者為一體的準公共產品，它的資金投入需要由政府、社會和家庭三方共同分擔。但是，目前我國學前教育投入成本分擔機制并不完善，沒有明確的分擔標準，政府投入的主體地位亦不明確。中央財政缺乏針對學前教育的專項財政預算，而學前教育經費也一直隸屬于基礎教育財政預算的一部分。由于缺乏各級政府的專項教育經費來源，使得學前教育經費投入更加沒有保障。在政府沒有明確作為投入主體的責任和義務的前提下，學前教育經費需求卻在不斷地增長，也促使家庭成為了學前教育成本分擔的主體。目前，學前教育收費過高已經成為了許多家長心中難言的痛處。正如國家行政學院副研究員宋功德所說，“上幼兒園比上大學還貴”，這是一個非常不正常的事情。[4]

（三）城鄉學前師資隊伍建設不均衡

1．城鄉學前教師待遇差距大

在學前教育資源差異、政府財政投入差異、管理體制差異等一系列既定因素的影響下，城鄉學前教師待遇依然呈現出極不均衡的樣態。從事學前教育的教師總量是在不斷地變化的，而獲得學前教師編制的比例在一定時期之內卻是固定的。我國教師經濟收入現狀，即體制內教師與體制外教師同工不同酬、工資和福利相差極大，體制內教師待遇較之無編制教師更顯豐厚；目前我國尚無核定幼兒園教師編制的統一標準，多數學前教師的身份地位依然不明確；即便是編制內的學前教師，職稱也在一直沿用小學教師的職稱標準，而獲得職稱的比例和小學教師相比差異卻極為顯著，既無學前之特色，也難以完全融合于小學教育體制之內，一直游離于學前與小學教育的邊緣，由于缺乏社會身份的認同，學前教師勞務待遇自然趨于低薄。而在目前學前教師待遇普遍不景氣的狀況下，農村學前教師整體業務素質還普遍偏低，獲得編制的教師屬少數，與城市學前教師相比而言，收入差距更是異常顯著。

2．城鄉學前教師數量分布失衡

充足的師資數量是發展學前教育事業的先決條件，師資數量分布失衡是導致城鄉學前教育發展不均衡的重要原因。據2010年數據統計顯示（見表1），我國城市幼兒園總數為35 845所，農村幼兒園總數為71 588所，在幼兒園的數量上，農村約為城市的2倍；但城市幼兒園專任教師為462 844名，農村幼兒園專任教師為275 846名，農村專任學前教師與在園幼兒之比為1∶60，城市專任學前教師與在園幼兒之比為1∶26.8，農村專任學前教師與在園幼兒的比例遠遠低于城市專任學前教師與在園幼兒的比例。從總體來看，農村學前教師數量缺口仍然很大，需要補充大量的專任教師來緩解師生比過小這一突出問題。

表1 2010年我國城鄉幼兒園專任教師數量分布情況表（單位：人）

注：數據來源于中華人民共和國教育部網站http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6200/list.html

3．城鄉學前教師質量分布失衡

除了教師數量外，教師質量分布的不均衡是引發城鄉學前教育不均衡的潛在因素。教師學歷目前依然是衡量教師質量的主要指標，通過教師學歷分布來考察城鄉教師質量分布情況是目前較為有效的方法。據統計（見表2），2010年我國研究生學歷幼兒教師總數為1 151名，其中城市占76.5%，農村占3.6%，農村地區與城市相比其差距高達1∶21；從本科學歷來看，城市本科學歷占全國本科學歷總人數的54.5%，農村僅占9.8%，其差距達到了1∶5.6；從專科學歷來看，城市專科學歷占全國專科學歷總人數的46.3%，農村占到18.4%，其差距為1∶2.5。農村學前教師學歷水平遠遠落后于城市，城鄉間教師質量分布嚴重不均衡。

表2 2010年我國城鄉專任教師質量分布情況表（單位：人）

注：數據來源于中華人民共和國教育部網站http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6200/list.html

（四）農村幼兒園基礎設施不完善，辦園條件差

幼兒園基礎設施建設是保障幼兒健康成長、保證學前教育質量的前提條件。改革開放以來，農村幼兒園的辦園條件雖有所改善，但比起城市幼兒園卻仍存在很大差距。以廣東省2003～2007年城鄉幼兒園辦園條件的對比情況為例，城市生均幼兒園面積、戶外活動場地是農村的近兩倍，生均園舍面積城鄉相差2.5倍左右。至于其他辦園條件，生均圖書、教學錄像、錄音帶差異更明顯，城市差不多是農村的3倍左右。[5] 由此可見，農村幼兒園的辦園條件與城市相比相差甚遠。

二、引發城鄉學前教育發展不均衡的原因

（一）城鄉經濟二元結構下的社會發展不均衡

新中國成立初期，為了把一個農業大國建設成為一個工業強國，我國選擇了“以犧牲農村來發展城市，以犧牲農業來發展工業”的經濟模式，且曾發揮過重要的作用，但隨著現代化進程的持續加速，這種經濟模式對我國農村的經濟和文化發展產生了極大的約束，嚴重阻礙了經濟的持續、穩定、健康發展，人為地造成了城鄉發展不一致，進而形成差距日益顯著的二元社會結構。經濟基礎決定上層建筑，城鄉二元經濟和社會結構的形成必然會導致教育在城鄉間形成二元分化。城鄉學前教育二元結構主要體現在城市學前教育的經費投入、辦學條件、師資水平等方面明顯優于農村地區。城鄉學前兒童難以同等地受到良好的學前教育，使得城鄉兒童個體發展的差距日益明顯，反過來又導致城鄉經濟社會發展的差距日漸擴大。從這個意義上講，城鄉教育二元結構反映、復制和強化了城鄉差距。[6]

（二）政府責任不明確

政府職責劃分不明已成為城鄉學前教育均衡發展的阻力。隨著“地方負責、分級管理”的工作思路和方針的確立，學前教育管理的重心下移，地方政府尤其是區縣政府對學前教育事業發展負有越來越多的責任。[7] 盡管相關文件、法規都明確提出了政府對之于學前教育發展的責任，然而在實際操作中，一些地方政府對學前教育卻依然缺乏足夠的認識，沒有充分發揮政府作為學前教育管理主體的職能，以非義務教育為借口推卸政府責任，將幼兒園推向市場，減少或停止投入，甚至出售，進一步使得幼兒園陷入發展的泥沼。

（三）教育政策有失偏頗

教育政策是一種有目的、有組織的動態發展過程，是政黨、政府等政治實體在一定歷史時期，為實現一定的教育目標和任務而協調教育內外關系所規定的行動依據和準則。[8] 我國當前的學前教育政策作為政府實現學前教育目標和任務的行動依據和準則卻有失偏頗，主要體現在教育政策中的“城市取向”。長期的城鄉二元結構和高度集中的計劃體制，形成了“以城市為中心”的價值取向：國家的公共政策優先滿足甚至只反映和體現城市人的利益。[9] 在這種教育政策有失偏頗的情況下，學前教育發展更趨不平衡，農村與城市學前適齡兒童接受教育的機會更加不平等，由此造成個體間教育機會的差別更為顯著，不利于學前教育公平的實現。

三、城鄉學前教育均衡發展的對策建議

（一）轉變政府經費投入的主體重心，加大農村學前教育的投入力度

學前教育是基礎教育的重要組成部分，明確和落實政府責任是學前教育事業發展的重要保障。《 國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010 — 2020年） 》（以下簡稱《 綱要 》）提出了“明確政府職責”的主張，這正是解決當前城鄉學前教育發展中的突出問題，加快城鄉學前教育均衡發展的關鍵所在。城鄉學前教育均衡發展的程度取決于政府的經費投入水平，明確政府的投入主體責任就顯得格外重要。《 綱要 》明確提出“非義務教育實行以政府投入為主、受教育者合理分擔、其他多種渠道籌措經費的投入機制”。我國學前教育目前“以縣投入為主”的投入模式重心依舊偏低，地方財政遠遠低于中央政府財政，卻需要承擔50%以上比例的經費投入，兩方面的相關因素決定了教育經費投入相對短缺。針對這一問題，我們應該抓住事物的主要矛盾，降低地方政府財政投入的相對主體地位，而由中央和省級政府承擔起主要財政投入的責任。

我國學前教育的經費投入一直是教育財政投入的薄弱環節，政府要把有限的經費合理地進行城鄉分配，使教育經費的使用達到最優化，最根本的是要考慮到補償性公平，實行農村學前教育傾斜政策。因此，加大對農村薄弱幼兒園的投入力度，提高農村學前教育的整體水平，實現真正意義上的投入公平，使農村幼兒園的辦園條件和質量由“不及”向“適度”提升，縮小城鄉學前教育之間的差距。

（二）加強農村學前師資隊伍建設

1．增加農村學前教師編制，提高農村學前教師待遇

解決農村學前教師編制問題，是保障農村學前教師隊伍穩定的關鍵因素。編制問題直接關系到學前教師的身份地位、工資待遇是否能夠得到保障等問題，對保障學前教師隊伍的穩定和質量的提升起著重要作用。基于此，要實現城鄉學前教育的均衡發展，政府就需要根據我國學前教育發展的實際情況，研究并制定學前教師的編制和待遇政策，為城鄉公辦幼兒園配備適量事業編制的學前教師，同時向農村地區和偏遠地區給予適當的政策傾斜。此外，提高農村學前教師待遇，尤其是非公辦學前教師，保障學前教師的基本權益，是保證學前教師隊伍穩定的決定性因素。農村幼兒園中大部分教師均為非公辦學前教師，教師身份不明確，待遇低下，流失嚴重。政府應通過各種形式，明確和規范非公辦教師的工資待遇，保障學前教師的權益，穩定農村教師隊伍。

2．完善教師流動制度，切實提高農村學前教師素質

理想情況下的教師流動應該是雙向的。城市選配優秀骨干教師到農村幼兒園任教，為農村幼兒園注入新的活力，并指導農村教師不斷提升自身素質；農村教師到城市幼兒園任教，學習城市幼兒園的新理念和教學方法，以便更好地帶動農村幼兒園的發展。但目前我國學前教師的流動多是單向性的，即從農村流向城市。由于農村地區和偏遠地區生活條件差，城市教師從主觀上排斥到農村幼兒園支教。城市幼兒園骨干教師是吸引生源的重要“法寶”，城市幼兒園不可能舍棄自己的利益使其流向農村，因此，即便選派教師支教也多是沒有經驗的年輕教師，違背了教師交流制度的初衷。針對這一情況，要改善農村學前教師素質，這就要求制定相關政策和法律推動城鄉學前教師流動，同時建立補償機制，對到農村支教的教師優先晉升職稱等級、優先評獎等，并給予一定的補貼，解決教師的后顧之憂。

（三）加強政府監管力度，合理調配物力資源

幼兒園園舍標準化是開辦幼兒園的基礎條件。1988年國家印發了《 城市幼兒園建筑面積定額（試行）》的通知，對園舍建筑面積、用地面積等有明確規定。但在實際操作中，這些標準大多都形同虛設，政府應嚴格把關，根據國家園舍標準審批注冊開辦的幼兒園。此外，對已有的不符合規定的園舍條件進行改造，對生均占地面積嚴重不足的幼兒園，政府應監管改建，控制幼兒園招生人數，以滿足學前生均活動需求；應合理調控物力資源配置，適度向農村傾斜，如加大對農村幼兒園辦園條件的資金投入，根據實際情況進行物力資源的配置，改善農村辦園條件；對農村偏遠地區，以中小學學校布局調整為契機，重新整合教育資源，將布局調整后的閑置學校免費用于開辦幼兒園，以此來改善農村物力資源薄弱和缺乏的現狀。

（作者單位：西南大學教育學部國際與比較教育研究所，重慶 北碚，400715）

參考文獻：

［1］何幼華．落實政府責任是學前教育健康發展的保障［J］．學前教育研究，2011（5）.

［2］王春英．發展農村和貧困地區學前教育是促進教育起點公平的重要舉措［J］．學前教育研究，2010（5）.

［3］劉鴻昌，徐建平．從政府責任的視角看當前我國學前教育的公益性［J］．學前教育研究，2011（2）.

［4］幼兒園不得亂收費[EB/OL].http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2008-06/25/content_46068.htm.

［5］周燕，楊瑞華．問題與對策：廣東省城鄉學前教育的公平與均衡發展［J］．廣州大學學報：社會科學版，2010（11）.

［6］褚宏啟．城鄉教育一體化：體系重構與制度創新——中國教育二元結構及其破解［J］．教育研究，2009（11）.

［7］劉占蘭．發展學前教育是各級政府義不容辭的責任——《 國家中長期教育改革與發展規劃綱要2010 — 2020年 》對政府責任的確定［J］．學前教育研究，2010（11）.

［8］孫綿濤．教育政策學［M］．武漢：武漢工業大學出版社，1997.

［9］閻宇，曾媛．基礎教育均等化中的政府責任機制［J］．吉林師范大學學報：人文社會科學版，2010（6）.