城市環境責任的邏輯

發展中國家的城市化是21世紀人類的最大變化也是最大挑戰。城市化帶來物質福利改進、生活水準提高、全球聯系的加強，而城市地理擴張也帶來資源消耗、能源消耗、生態承載力的下降。大量計算結果證明，如果中國等發展中國家城市化率和資源環境消耗達到歐美水平，那么全人類將需4—8個地球，由此，實現城市化和環境的耦合、理論和操作雙重意義上的可持續性成為焦點。本文認為環境變化中的城市責任絕非限于壓力—回應，有其內在邏輯演變，既是多方面協同過程也對城市發展造成深刻影響。

一、概念邏輯

對環境變化中的城市責任探索，源于城市的環境影響機制，而環境影響機制要走向深入，必須概念化。生物學家保羅·厄爾利克（Paul Ehrlich）和能源科學家約翰（John Holden）提出環境壓力方程：I=PAT，其中I是人類活動總體環境負荷，而P是人口、A是財富、T是技術或者制度能力。該方程以簡單明了的方式凸顯環境變化影響因子，雖然方程影響因子權重有待爭論而每一項值在不同國家、地區差異也甚大，但通過統計技術和非線性回歸方程仍可大體計算出環境負荷。環境壓力方程有助于理解損害地球資源和生命保障系統的動力學機制，但忽視了將人口、財富和技術有效集聚的平臺——城市。城市是人類以技術編織出來的體系，其維持既需設計、建設和管理，也需要能源、資源和生物資源的輸入輸出和相應生態承載力。土地利用和基礎設施是這種技術體系的基礎部分，不僅創造絕大多數財富、激發需求，而且其形態對能源、資源和生物資源的輸入輸出幾乎有著決定性影響，因此瑞吉斯坦將I=PAT計算公式改為I=PLAT（其中L代表著土地利用和基礎設施）。全球化和工業化使城市土地利用和基礎設施出現“使用價值”和“交換價值”的矛盾。Elliott等人認為城市政府、土地開發商、金融機構相互協作構造出一臺極為有效的“增長機器”（Growth Machine）(James R. Elliott，2011)，既有力驅動經濟增長和城市化進程，也對健康、安全、可持續與自然的價值造成損害，由此學術界先后開發出多種概念和指標，如生態承載能力、生態足跡、基礎設施生態效率、綠色賬戶、生命周期分析，對土地利用和基礎設施的積極環境影響進行評價。

城市化是多維過程，包涵人口增多、經濟發展、文化變遷、社會變革等諸多方面，但最直觀的依然是土地利用和基礎設施的擴張。由于資本、人口和生產要素規模效應和聚集效應的邊際遞減，擴張具有明顯的階段性，分為起步階段、起飛階段、維持階段、更新階段，不同階段衍生出不同的環境問題。1992年世界銀行在總結大量案例基礎上，將環境問題分成貧困主導型、生產主導型和消費主導型三種類型。后來白雪梅和井村延續這種分析框架，認為三類環境問題有著時間上的承接性，而三類環境問題之后便是生態城市階段，環境負荷也隨著這幾個階段呈現惡化、減緩、再次惡化、再次減緩的波浪形。發達國家城市化已大致完成，從而使得全球環境負荷增量和發展中大國城市化的相關性尤為突出。不僅表現在溫室氣體排放和能源消耗持續增長，也表現在他們未完成工業化就出現的高消費、高污染的消費型環境問題。環境問題朝著復合化、全球化、深度化方向演變，根據波士頓咨詢機構（Boston Consulting Group）的報告，全球新興市場城市基礎設施未來20年將達到30—40萬億美元之巨，這些投資推動世界經濟復蘇，同時，資源拮據、環境負荷、氣候變化，生態承載底線將會一再受到沖擊。

二、治理邏輯

城市化、經濟增長造成諸多環境后果，而這種后果又主要由城市居民來承擔，從而為城市環境責任奠定了道德基礎。從道德基礎向治理績效的傳導由思想基礎、動力結構和政策工具三個環節鏈接而成。

首先是思想基礎。可持續發展是城市環境治理的思想基礎，1972年人類環境宣言指出“人的定居和城市化工作必須加以規劃，以避免對環境的不良影響，并為大家取得社會、經濟和環境三方面的最大利益。”里約會議20年實踐說明，可持續發展并沒有從理念轉化為現實。福托鮑洛斯指出“‘可持續發展’這個概念…忽視了一個作為增長的一個基本結果和前提條件的權力集中現象”，一些激進學者甚至認為城市以可持續發展作為指導并不科學。城市以瀝青和水泥取代土地這樣的非可再生資源，將垃圾排放到農村克服承載力的有限，從遠方獲取資源以支撐自身運行，實質已經放棄人和自然相互融合的生產生活和社會組織方式。一些經濟學家認為，城市可持續性并不是要求實現某種人與自然融為一體的烏托邦，而是在城市原有功能基礎上實現經濟、社會、環境福利最大化，由此對城市可持續性的解讀只能在“弱”的意義上，即人造資本和自然資本相互替代。工商界人士指出，可持續發展要求市場充分考慮環境退化的外部代價，可將外部成本轉移給消費者進行內部化，企業盡可能節省原材料，商界充分競爭，政府介入減少到最少程度，國際環境規則與自由貿易需求相一致。這一理解顯然沒有放棄經濟增長這一核心。羅馬俱樂部認為，只要增長就必然耗竭資源、破壞環境，要求“超越增長”。超越增長需要從宏觀結構、制度安排、政策措施到具體細節的整體性方案，譬如赫爾曼·戴利提倡“穩態經濟”，霍華德的“田園城市”，帕克（R.E.Park）首倡生命網絡、自然平衡觀點，聯合國教科文組織“人與生物圈計劃”、世界銀行提出的生態與經濟融合的Eco城市等等。

其次是動力結構。可持續發展為環境治理提供方向性的指導，然而宏觀層面效果仍需微觀層面動力結構的支撐。動力結構其實就是城市環境治理的主體性特征，由政府、企業和公民社會構成。由于城市嵌入的政治體系和制度環境截然不同，城市內部動力結構相差甚遠，歐美多沿著“民間運動——綠黨政治——政府決策——整體推進”自下而上的路徑，而中國由于市場失靈和社會組織自治能力不足，多由政府下沉政府意志轉化為市場和社會的實踐。按照系統論觀點，政府意識與政治制度、全社會行為明顯相關，其中政治意識在相當程度上決定價值構成，而價值構成又決定制度架構，制度架構從根本上約束著社會、市場和個人選擇，因此政治意識起源是關鍵。政治意識首先起源于對問題的發現，其次是對問題的成功解釋，即“問題化”。蕾切爾·卡遜女士的《寂靜的春天》不但促成環保主義運動興起和環境保護官僚機構的普遍設立，還使環境保護意識深入人心，羅馬俱樂部《超越極限》報告的發布更促成了生存主義話語興起。“生存主義”通過語言框定將環境和生存相聯系，明顯提升了公眾環境關切卻并沒有產生明顯的政治、經濟或政策結果。國家或者城市等權威主體只能超越日常規則采取緊急措施，“安全化”邏輯說明環境變化已超越經濟社會而演化為政治安全議題。環境安全說明環境治理已不僅僅是經濟發展的限定性規定，更是規范創新和構造社會共識的途徑，而這種規范和共識又經新聞媒體和權威主體的行動滲透、下沉、彌散到社會各階層。經過安全化、規范創新和傳播，環境意識在城市內部逐步累積成明顯的三層：（1）社會大眾對環境問題的關心，關心程度可量化測量；（2）“節約”、“預防”、“共同但有區別的責任”等環境治理規范；（3）在關心和規范基礎上的公民和社會團體環境治理能力建設。

最后是政策工具。生存主義喚起民眾關注，構造社會共識，搭建動力結構，但環境治理績效大小仍主要取決于政策工具的類型和使用強度。雖然政策工具使用旨在糾正外部性，但成本收益的計算、不同社會階層的利益、政府失靈等原因，政策工具的制定和執行復雜多變，決定政策工具成功必須具備三方面：成本收益合理、促進環境正義和法律化。環境經濟學認為，政策工具合理性取決于邊際成本是否等同于邊際環境效益的改進，制度環境的差異針對同類環境問題，城市選擇和使用的政策工具往往并不相同，譬如，同樣是節能減排，歐美多通過排放權交易的市場手段，而中國更多依賴政績考核。簡·雅克布斯認為城市本質在于聚集，然而社會階層之間存在聚合力也存在張力，不同社會階層對環境問題的社會認知、選擇偏好、利益訴求和政治影響力差異甚大，導致政策工具制定、執行和出臺過程常常伴隨激烈的利益博弈。加拿大學者托馬斯·霍默—迪克森認為，環境治理常常存在社會階層對環境資源占有的結構性稀缺，大量數據和報告證明，當遭遇環境變化，處于較低經濟社會的階層通常承擔比他們所應承擔的份額更高的代價和治理費用，這就要求制定和執行政策工具過程中對目標群體予以有效區分，盡量不使境遇最差者陷入更差境地。至于法律化，相比政府的公共物品供給、技術規制和稅費財政政策，法律無論信息公開、執行效果方面更為明確、可靠，因此環境政策工具法律化應是發展趨勢。

環境問題產生的根源和種類決定了城市環境責任的概念邏輯，而思想基礎、動力結構和政策工具的有效鏈接則將這種概念轉化成具體實在的治理。圖1表明，城市既是技術編織出來的體現包括物質新陳代謝和建成環境，也是制度和人文的集合，含有城市內部活動的治理網絡和社會動力，從概念到治理轉換效果，將最終取決于這四部分的重合。城市在不同發展階段存在不同類型的環境問題，說明這四部分互動有所變通。

三、發展邏輯

城市環境責任從概念向治理績效轉變關鍵在政策工具。信息科技的廣泛應用、全球化的縱向推進、市場分工的深入，使環境政策工具的應用衍生出相互嵌套、緊密嚙合的專業化分工的價值鏈，其中的一些環節屬于重大戰略需求，如節能環保、新能源、新材料、新能源汽車等在內的核心裝備制造以及相關聯的技術投資，一些屬于研發、管理、咨詢、運營服務活動，一些只是加工組裝，還有則是將前面幾部分鏈接起來的活動，這些物質和活動共同構成環保產業。最新研究揭示，目前占據價值鏈最高端的生產生活主要有三種：重新復蘇的手工生產；高科技制造業；先進生產性服務業。環境裝備制造和技術投資屬于高科技制造業，內嵌大量研發、設計、技術等創新創意，在制造過程中使用大量稀有原材料，處于全球價值鏈微笑曲線向上翹的前端；研發、管理、數據處理、咨詢、運營等服務活動屬于先進生產性服務業，按照薩斯基亞·薩森全球城市理論，居于價值鏈微笑曲線向上翹的后端。裝備制造和環境服務的高端、高附加說明，環境政策工具已超越純粹環境治理而對經濟增長和城市發展產生影響。環境核心裝備和技術投資對城市發展意義不言而喻，環境服務需要解釋。環境服務是環境治理而衍生出來的技術研發、咨詢與信息、工程建設、設施運營、檢測與分析、評價認證與審核、貿易和教育培訓等活動，廣泛但并不僅限于廢物處置服務、污水處理業和低碳服務三個領域，具有高端、知識密集、專業化、高融合等特性。高端指環境服務占環保產業價值鏈最高一環；知識密集指無論環境裝備內嵌的知識量還是從業人員高要求；專業化指環境服務絕不僅僅是單一技術或者相關儀器運用，還關系到標準、規則、數據信息、運營服務等全方位智力活動，越來越需要專業化公司來提供；高融合指環境服務有效覆蓋全球生產網絡和居民生產生活，成為重要的投資領域，與金融的融合度日漸提高。

曼紐爾·卡斯特爾認為在全球化和信息化推動下，城市不再是傳統地理學的領土、城墻構筑起來的幾何空間，而逐漸演變為人口流、信息流、資金流匯聚的“流動空間”，城市在全球體系定位越來越取決于其對全球生產網絡價值鏈的對接。大量研究揭示，處于價值鏈高端位置的對接通常是兩大類城市：占有高科技制造業的法蘭克福、洛杉磯、筑波等城市和擁有先進生產性的服務業的倫敦、紐約、東京、巴黎。薩斯基亞·薩森指出，生產結構地理上的分散，使世界經濟秩序產生集中化管理和控制的需求，而承載集中化管理和控制需求只能是一些具備支撐要素的城市。那么這些支撐要素又是什么呢？不可能是地緣經濟學中的地緣、原材料、資源或者區位，而只能是將這些要素鏈接起來的生產性服務業，比如會計、廣告、保險、法律咨詢以及更重要的金融、證券和國際資本市場，那么環境服務能否成為集中化管理和控制的要件呢？必須滿足以下三條：第一，是否是全球生產網絡須臾不可脫離的環節；第二，規模足夠巨大，對其他領域產生示范引領作用；第三，呈現高流動性、全球化、標準化特性。環境服務雖不是內生于全球生產網絡的需求，但通過人為構造的環境政策框架對企業和個人“倒逼”，服務需求充盈整個生產網絡；規模方面，根據環境保護部環境與經濟政策研究中心的研究，全球環境服務業2010年已高達3694億美元，預計2012年產值可達3810億美元，年均增長3.1%，與全球GDP大致同步；流動性方面，隨著國際環保政策框架的構建，環境政策要求、法律規則和技術標準急劇走向統一，環境服務成為新型投資工具。低碳服務是環境服務的重心，全球減排框架通過與金融科技結合，演化出低碳技術服務、低碳金融服務、低碳綜合管理三大次生服務，其中低碳金融最為重要。低碳金融既包括碳排放權及其衍生品的交易和投資、低碳項目開發的投融資、銀行綠色信貸及相關的金融中介活動，也包括巨災保險、債券等天氣衍生品，但最核心的依然是碳排放權交易體系。根據世界銀行碳市場報告，2009年全球碳排放權交易額度達到1437億美元，2010年交易額為1419億美元，而最新預測2020年這一數字將達到3.5萬億美元，屆時規模將超全球石油期貨成為最大宗商品。根據國際貿易貨幣計價結算的一般理論，最大宗商品綁定的貨幣通常會成為國際貨幣體系中的主要貨幣，正如黃金—英鎊；石油—美元，碳排放權的交易定價貨幣必然對全球生產網絡產生基礎性影響。一些學者甚至指出，碳排放權兼具商品和一般等價物的雙重屬性潛在的具有貨幣本位的可能。為幫助排放主體更低成本減排、吸引更多資本進入氣候治理領域，諸多金融機構對碳排放權進行包裝，推出了有價證券、期貨、期權、基金、碳交付擔保業務等金融衍生品。目前全球碳交易平臺共9家，其中歐盟EU-ETS因實施強制性減排、規則完善而實現70%交易額，從而居于主導地位，而倫敦更將碳排放權交易以及與此相關聯的碳金融、碳貨幣化上升到國家戰略。相信未來世界城市也將很大程度取決于碳排放權的定價和交易，而定價和交易量又很大程度取決于交易平臺的運作規則、信用和規模和金融貨幣掛鉤程度。不難預見，隨著低碳金融服務為核心的環境服務對貨幣流動、資本市場的影響日益增大，擁有運轉良好的碳交易平臺城市優勢將緩慢體現。

四、結論和反思

城市承擔著環境責任，需要將這種責任從概念轉化為治理績效，思想基礎、動力結構和政策工具三者的有效鏈接完成這一轉變。如何彌補生態價格與市場價值的鴻溝、出臺符合實際需要的政策框架、選擇適宜技術實踐創新是對城市政府巨大挑戰。全球化和信息科技深入運用使環境政策工具創造高科技環境裝備和環境服務，環境服務又以其特性影響全球生產網絡，同時又與金融日益融合，自身也成為價值創造的重大源泉。世界城市發展總體趨勢是由經濟流量樞紐功能逐漸轉向創新創意的科技競爭，但我們必須充分估計到環境變化既是科技創新需求的重大驅動力也是網絡“流動空間”組成部分，因此環境政策、環境服務對經濟增長、城市發展甚至城市在全球生產網絡的定位具有不可忽視的影響力。筆者認為，在全球環境變化日益加劇的背景下大力發展環境產業尤其環境服務，將是上海、北京等提升自身在世界城市體系等級的重要途徑。

（責任編輯：駱小平）